Enfin, ce chapitre donne un aperçu de la structure globale de la politique de prix pour les émissions de carbone qui permet l’atteinte de ces objectifs et des réductions rentables. L’instrument de politique comprend trois composantes distinctes, ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre pour les institutions et un processus pour gérer la politique au fil du temps et l’adapter selon les besoins. Le reste du rapport traite ensuite de la manière dont le concept de l’instrument de politique peut permettre l’atteinte de l’objectif complémentaire de réduire au minimum les effets indésirables.

4.1 Le besoin d’une politique unifiée de prix pour le carbone

L’application d’une politique unifiée de prix pour le carbone dont la couverture s’étend à l’ensemble de l’économie canadienne doit être un objectif essentiel du concept de la politique. Les volets économique et politique sont tous deux importants si on veut mettre en place une politique unifiée de prix pour le carbone : le prix pour les émissions doit être uniforme pour toutes les émissions et toutes les administrations au Canada.

4.1.1 Unification du prix pour le carbone pour toutes les émissions ¹⁹

• L’établissement d’un prix pour le carbone est très efficace s’il fixe un prix commun pour toutes les émissions. La conception doit garantir que le prix pour le carbone s’applique à l’ensemble de l’économie et s’étend à autant de sources d’émissions que possible.

• Bien qu’il soit impratique d’inclure certaines sources d’émissions dans une politique de prix pour le carbone, comme les émissions attribuables à la transformation, aux décharges et à l’agriculture, le défaut de s’en occuper augmente le coût d’une politique de prix pour les émissions. D’autres mécanismes, comme les règlements, sont nécessaires pour régir de telles émissions.

La mesure dans laquelle toutes les émissions sont incluses dans une politique unifiée de prix pour le carbone est une question déterminante au cours de la conception. Ce chapitre montre d’abord qu’une couverture globale et uniforme mène habituellement à une politique plus rentable. Toutefois, un prix unifié pour toutes les émissions amène son lot de problèmes : de nombreuses politiques de prix actuelles et proposées dans d’autres pays n’ont pas une couverture uniforme. Le système européen d’échange des quotas d’émissions de l’Union européenne, la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) et d’autres initiatives ne visent pas tous les secteurs de l’économie. Dans ce chapitre, on montre également qu’une couverture moindre s’explique partiellement par le fait que l’insertion de nombreux types d’émissions dans une politique de prix pour le carbone pose des problèmes administratifs et pratiques. Enfin, les économies d’efficience potentielles associées à l’inclusion de ces émissions « difficiles à atteindre » sont démontrées.

Compromis entre la couverture, la rigueur et les cibles

Pour être efficace et efficiente, une politique de prix pour le carbone doit s’efforcer d’inclure autant de sources d’émissions que possible. Une couverture large entraîne une importante réduction des émissions à un faible coût en carbone, puisqu’elle comporte des occasions accrues de réductions à faible coût. Si des secteurs ou des régions sont exonérés de la politique, une politique plus rigoureuse (qui prévoit un prix plus élevé pour le carbone) est nécessaire si l’on veut atteindre les cibles de réduction des émissions. De plus, les réductions des émissions devraient à ce moment tirer leur origine de secteurs visés par la politique, ce qui en élèverait les coûts.

D’autre part, les politiques qui visent des secteurs en particulier sont souvent plus acceptables sur le plan politique pour les entités réglementées. La tendance actuelle quant aux politiques climatiques aux niveaux provincial, national et international consiste à exclure les émissions perçues en tant que problématiques sur le plan politique, du moins au départ. Cette avenue signifie que les grands émetteurs industriels ont tendance à être visés par un prix pour le carbone, tandis que le secteur des transports, l’industrie légère, les ménages et les immeubles restent en quelque sorte exonérés, malgré qu’ils comptent pour des quantités importantes d’émissions. Des politiques de prix propres aux secteurs peuvent soulever d’importantes préoccupations sur la possibilité que le secteur cherche à louer, soulever des questions sur la capacité des organismes de réglementation de conserver un point de vue objectif et indépendant, et réduire la confiance politique et celle du public envers le système. Les politiques propres à un secteur s’éloignent également d’un signal de prix unifié, ce qui entraîne des inefficacités économiques.

Les analyses de modélisation de la TRNEE entérinent l’idée selon laquelle une couverture plus globale et uniforme est plus efficace. En réduisant la couverture de la politique, le prix pour le carbone et les coûts de la politique devront augmenter pour atteindre les cibles. Si seuls les grands émetteurs industriels sont visés par la politique de prix pour le carbone, le prix devrait être 2,25 fois supérieur à un prix unifié qui serait applicable à toutes les émissions au Canada. Des répercussions à moyen terme se feraient particulièrement sentir; le total des coûts en capital, de fonctionnement et entretien et des dépenses en énergie s’élèverait en 2020 à 26 milliards de dollars au-delà du prix unifié. Effectivement, si des prix inférieurs sont imposés aux ménages et au secteur des transports, le risque que les cibles de réduction des émissions de 2020 et de 2050 ne soient pas atteintes est bien réel. Une analyse qui repose sur le modèle énergie-économie du SCMI montre que même un prix de 600 $ la tonne imposé aux grands émetteurs industriels seulement ne permettrait probablement pas l’atteinte des cibles. De plus, des prix encore plus élevés pour le carbone ne semblent avoir aucune incidence sur les réductions; des réductions additionnelles sont donc incertaines.

De surcroît, si certains secteurs doivent payer un prix beaucoup plus inférieur pour certaines émissions par rapport à d’autres, une partie inefficiente de l’activité économique – et des émissions – incombera à ces secteurs au fil du temps, ce qui rendra plus coûteuse et compliquée l’atteinte des objectifs à long terme de réduction des émissions. Par exemple, l’analyse laisse entendre que si les grands émetteurs, comme le secteur de l’électricité, sont aux prises avec un signal de prix relatif plus élevé que les ménages, les ménages réduiront leur utilisation d’électricité et se tourneront vers les carburants fossiles. Ces gestes peuvent augmenter les émissions des ménages et réduire l’efficacité des réductions des émissions dans le secteur de l’électricité.

Le défaut d’élargir la portée des prix pour le carbone mène à une augmentation des coûts

L’analyse résumée au Tableau 1 souligne l’importance d’inclure toutes les émissions de gaz à effet de serre, y compris les émissions du pétrole et du gaz en amont, de l’agriculture et des déchets des décharges à une politique de prix pour les émissions de carbone. Le tableau compare le prix requis pour les émissions pour atteindre les cibles de 2020 et de 2050 si ces émissions ne sont pas incluses et si on a recours à des règlements complémentaires pour les inclure. Il illustre que le prix pour le carbone par tonne est moins cher si tous les secteurs sont inclus par règlement complémentaire. Si ces secteurs ne sont pas inclus, d’autres secteurs doivent compenser pour que le Canada atteigne ses cibles. Pour obtenir ce résultat escompté, des prix supérieurs pour le carbone devront être établis dans les secteurs qui sont visés par la politique de prix pour les émissions de carbone.

Il convient de noter que des prix élevés pour les émissions dans certains scénarios sont peu probables. À des prix de 500 $ ou de 775 $ pour les émissions, la réaction du système de l’énergie est incertaine; le modèle du SCMI est incapable de représenter de nouvelles technologies qui selon toute probabilité pourraient entraîner un signal de prix aussi élevé. De plus, un tel prix poserait des problèmes considérables. De ce fait, les prix indiqués au Tableau 1 ne devraient être interprétés qu’en tant qu’indicateur général des bienfaits d’élargir la couverture de la politique de prix pour le carbone au moyen de règlements complémentaires.

Défis que présente l’inclusion de toutes les émissions à une unique politique de prix pour les émissions de carbone

Une couverture complète et directe de toutes les sources d’émissions au moyen d’une seule politique de prix pour les émissions de carbone pose de nombreux défis. Les secteurs de l’économie dont les émissions sont difficiles à inclure à une telle politique ont été cernés, mais ils peuvent tout de même permettre de réduire les émissions à peu de frais par d’autres moyens. Des règlements complémentaires (dont traite l’article 7.2) ou encore des crédits compensatoires (dont traite l’article 5.4 ) peuvent servir à réduire les émissions.

• Émissions élevées provenant de la ventilation et du torchage de puits de pétrole et de gaz en amont (environ 65,7 Mt éCo₂ en 2005, ou environ 9 % des émissions du Canada). La ventilation et le flaring, qui visent à éliminer de façon sécuritaire des quantités non économiques de gaz, entraînent la diffusion directe de quantités importantes de gaz à effet de serre. Il est difficile de quantifier les sources individuelles de ces émissions, puisqu’elles proviennent de nombreuses sources situées dans des endroits éloignés, mais toutes les estimations les quantifient en très grand volume.
• Combustion de pipelines (environ 10,1 Mt éCo₂ en 2005, ou environ 1 % des émissions du Canada). Le transport de pétrole et de gaz naturel par pipeline, surtout de gaz naturel, produit d’importantes émissions de combustion et émissions fugitives. Les entreprises de transport peuvent assurer un suivi sur une certaine quantité du gaz en combustion, puisqu’il ne peut plus être vendu, mais les quantités attribuables aux systèmes auxiliaires au gaz et aux émissions fugitives sont extrêmement difficiles à mesurer, puisqu’elles proviennent de nombreux milliers de sources situées dans des endroits très éloignés.

• Gaz de rebuts (environ 28 Mt éCO₂ en 2005, ou environ 4 % des émissions du Canada). Les décharges libèrent des quantités importantes de méthane issues de la décomposition anaérobique de déchets organiques par des bactéries. Le gaz de rebuts peut être piégé et brûlé par flaring, ce qui convertit le méthane en dioxyde de carbone, un gaz à effet de serre plus faible. Puisque les émissions de méthane ne sont pas des émissions issues de carburants du marché et qu’elles sont difficiles à quantifier, un système de prix pour le carbone n’aura aucun effet direct.

• Émissions de l’agriculture (environ 56,6 Mt éCO₂ en 2005, ou environ 8 % des émissions du Canada). Une importante proportion des émissions de GES du Canada provient de la fermentation entérique dans les estomacs des moutons et des bovins (25,0 Mt éCO₂), de la gestion du fumier (8,6 Mt éCO₂) et de la gestion des terres agricoles (23,0 Mt éCO₂). Les émissions de l’agriculture peuvent être réduites par des changements à l’utilisation des terres et aux pratiques d’agriculture. Puisque ces émissions ne sont pas issues de carburants fossiles et qu’elles s’étendent partout au Canada, pratiquement de millions de sources, une politique de prix pour le carbone n’aurait à elle seule aucun effet sur elles.

4.1.2 Unification de la politique de prix pour le carbone entre les provinces et territoires du Canada²⁰

Des politiques d’établissement de prix pour le carbone sont actuellement élaborées et mises en oeuvre de manière non concertée, au niveau fédéral, provincial, et régional, ce qui crée une fragmentation des politiques au Canada. Un prix harmonisé à l’échelon national pour le carbone est plus efficace sur le plan économique qu’une mosaïque de prix régionaux établis par des politiques fédérales, provinciales, territoriales ou régionales.

Le rapprochement des politiques et des méthodes à adopter quant aux prix pour le carbone fédérales, provinciales, territoriales et régionales est un enjeu déterminant de l’établissement d’une politique de prix pour les émissions de carbone au Canada. Tout comme la question de la couverture met au jour l’importance d’unifier les politiques de prix pour le carbone entre les secteurs et les émetteurs, la question des politiques fragmentées illustre l’importance d’unifier les prix pour le carbone entre les provinces et territoires. La question de la gouvernance est aussi source de défis, puisque les gouvernements fédéral et provinciaux se partagent le pouvoir de réglementation des émissions de carbone. De plus, le gouvernement fédéral est responsable de gérer les ajustements des frontières et les questions du commerce international. En plus du plan fédéral Prendre le virage, qui propose un système d’échange des émissions fondé sur l’intensité, la Colombie-Britannique et le Québec ont mis en place des formes quelconques de taxes sur le carbone, l’Alberta a conçu un système provincial d’échange d’émissions et la Colombie-Britannique, le Manitoba, l’Ontario et le Québec prévoient prendre part au système de quotas et d’échange de la Western Climate Initiative, en plus de sept États américains²¹.

Efficacité énergétique des approches de politique de prix pour le carbone fragmentées et régionales

Pour obtenir une vue d’ensemble des compromis économiques entre une approche régionale fragmentée par rapport à une approche nationale concertée, on a examiné un scénario de politique fragmentée à l’aide du modèle SCMI. Ce modèle illustratif laissait entendre qu’une approche nationale concertée au prix pour le carbone, dans la mesure où il est unifié dans toutes les provinces et tous les territoires, a tendance à être plus rentable qu’une approche régionale fragmentée.

Dans le cadre du scénario de politique fragmentée, chaque région représentée dans le modèle (C.-B. et territoires, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario, Québec et région de l’Atlantique) a été modélisée séparément²². Pour chaque région, les prix pour le carbone nécessaires pour atteindre la part de la région des cibles de réduction des émissions du Canada pour 2020 et 2050 ont été circonscrits. Ces prix pour le carbone représentent donc la politique d’établissement d’un prix pour le carbone que chaque région pourrait adopter par elle-même pour réduire ses émissions de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050 par rapport à sa tendance du maintien du statu quo. Les tracés de prix requis se trouvent à la Figure 3. Ces tracés de prix ont été comparés au signal de prix pancanadien selon la modélisation rapide et importante. Les réductions totales des émissions dans l’ensemble du Canada sont donc les mêmes pour le scénario des prix unifiés et fragmentés; la répartition des réductions des émissions, cependant, est entièrement différente, puisque les régions où les réductions sont au moindre coût parviennent à des réductions plus importantes, et les régions où les réductions coûtent plus cher réduisent les émissions dans une moindre mesure. Par exemple, le prix du carbone en Alberta s’élèverait à 400 $ la tonne éCO₂ en 2020 par comparaison avec 150 $ la tonne éCO₂ si le prix du carbone était unifié.

Le scénario de politique fragmentée illustre l’efficience économique supérieure d’une politique nationale. La Figure 4 compare une moyenne pondérée de divers tracés de prix régionaux au tracé des émissions requis pour que le programme national atteigne ses réductions d’émissions de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 2006. Bien que les deux types de politiques se soldent par les mêmes réductions d’émissions globales, les politiques régionales fragmentées nécessitent un prix presque 25 % supérieur à un prix concerté à l’échelon national. L’analyse de modélisation laisse entendre que l’atteinte des cibles de réduction dans le cadre des politiques fragmentées serait associée de coûts d’atténuation considérablement supérieurs que selon une politique nationale. Une politique nationale concertée entraîne moins de coûts pour le Canada parce qu’elle prévoit l’atteinte de réductions d’émissions globales les moins chères possible au lieu de fixer un seuil précis aux réductions des émissions dans chaque région. Ces faibles coûts permettent une plus grande efficience économique à l’atteinte des cibles nationales, et amènent donc une politique plus rentable.

Coûts économiques du scénario de politique fragmentée

Ces résultats ont quatre importantes répercussions sur la conception d’une politique de prix pour le carbone :

D’abord, les coûts globaux de la politique de prix pour le carbone sont réduits dans la mesure où un prix commun pour le carbone est mis en œuvre partout au Canada. Des prix fragmentés d’une province à l’autre augmenteraient les coûts globaux de l’atteinte des cibles d’émissions pour le Canada (le modèle montre une augmentation des coûts de 40 milliards de dollars). En termes de répercussions économiques, les coûts tirés du PIB attribuables à cette fragmentation par rapport à une politique unifiée et efficace sont de 7 % supérieurs à ceux d’une politique unifiée en 2002, 20 % supérieurs en 2035 et 7 % en 2050. Bien que les provinces aient un solide rôle à jouer dans la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone, un prix unifié pour le carbone améliore l’efficience économique et permet d’atteindre les cibles de réduction au moindre coût.

Deuxièmement, certaines provinces (comme la Colombie-Britannique et l’Alberta) seraient aux prises avec des coûts considérablement plus élevés pour atteindre leur part des cibles de réduction des émissions si elles devaient agir de manière indépendante. En effet, si elle agissait seule, l’Alberta aurait de la difficulté à atteindre les réductions de 20 % d’ici 2020, même au prix de 400 $ la tonne. De même, l’atteinte des réductions de 65 % en Alberta seulement d’ici 2050 nécessiterait des prix très élevés sur les émissions dans cette province.

Troisièmement, bien qu’une politique nationale soit plus rentable dans l’ensemble, elle a des répercussions sur la répartition. Effectivement, les économies d’efficience issues d’une politique concertée sont attribuables à des réductions moins coûteuses dans une région qui remplacent des réductions plus coûteuses dans une autre. Des régions comme le Manitoba et le Québec atténueraient davantage les émissions et des régions comme l’Alberta et la C.-B. en atténueraient moins. En ce qui concerne les entreprises, certains émetteurs s’en tireraient donc mieux dans le cadre d’une politique nationale, tandis que d’autres verraient leur sort s’empirer relativement par comparaison avec des politiques fragmentées.

Quatrièmement, sans système national, les provinces ont moins intérêt à mettre en place une politique provinciale rigoureuse. Elles peuvent tirer profit de réductions d’émissions dans d’autres provinces sans imposer des frais aux industries et aux ménages locaux (c’est-à-dire qu’on encourage le « style libre »). Donc, une politique nationale permettrait plus probablement l’atteinte des cibles à moyen et à long termes pour le pays dans son ensemble, de la manière la plus rentable possible.

Complications administratives de variations entre les politiques régionales

Les politiques fragmentées auront aussi comme effet d’entraîner des coûts additionnels et difficiles à quantifier par comparaison avec une politique nationale unifiée. Les variations entre les politiques des régions, non seulement en termes du prix pour les émissions mais aussi en ce qui a trait aux règles d’observation, compliqueront la planification opérationnelle dans des entreprises qui font des affaires dans plus d’une province. Les entreprises devront composer avec des coûts de transaction plus élevés, du fait d’avoir à se conformer aux politiques de multiples régions. Les variations entre les politiques sur le prix pour le carbone pourraient augmenter l’incertitude sur la viabilité à long terme de ces politiques. Un système concerté pour les prix pour le carbone serait plus crédible à long terme et fournirait donc de meilleures mesures incitatives aux entreprises pour qu’elles investissent dans des technologies faibles en carbone dont le cycle de vie est plus long.

Des fuites interprovinciales pourraient aussi s’ajouter à la problématique. De grands écarts entre la rigueur à laquelle les politiques sont appliquées dans différentes régions, qui pourraient pousser des entreprises à quitter leur région où le prix pour le carbone est élevé pour se réinstaller dans des régions où le prix est plus faible.

Enfin, quelques petites provinces peuvent avoir une capacité administrative insuffisante pour élaborer et mettre en œuvre une politique de prix pour les émissions de carbone efficace. Une politique nationale allègerait le fardeau administratif et pourrait aider à partager les coûts.

4.2 Le besoin d’un prix pour le carbone durable et à long terme ²³

Étant donné les longues périodes requises pour retirer le carbone de l’économie canadienne, la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone doit particulièrement tenir compte de l’incertitude. Elle doit à la fois assurer la capacité de la politique d’être adaptée et assurer un signal de prix durable et à long terme.

La politique de prix pour le carbone a aussi comme deuxième élément essentiel de prévoir un signal de prix pour l’économie qui soit durable et crédible à long terme. La recherche de la TRNEE laisse croire que deux éléments sont essentiels à la conception d’une telle politique. D’abord, l’instrument doit fournir aux investisseurs une certitude quant à la politique et établir clairement les « règles du jeu ». Ensuite, la politique doit pouvoir être adaptable avec le temps pour gérer l’incertitude et réagir à des circonstances changeantes. Bien que l’adaptabilité de la politique et la certitude quant à la politique soient des composantes essentielles de toute politique sur l’établissement de prix pour le carbone, il existe bien des avantages et inconvénients pour chacun des deux critères. Si une politique a été visiblement conçue pour s’adapter ou être modifiée dans un avenir plus ou moins rapproché, une incertitude quant à la nature ultérieure de la politique s’ensuit inévitablement. D’autre part, toute tentative de corriger une politique à l’avance laisserait entendre qu’elle ne peut s’adapter à de nouveaux renseignements, comme l’évolution de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique efficace de prix pour le carbone doit établir un juste équilibre entre l’adaptabilité et la certitude – elle doit pouvoir s’adapter à des circonstances changeantes et inconnues tout en étant assortie d’un degré de certitude suffisant pour transmettre un signal de prix pour le carbone durable et à long terme à l’économie, et ce, d’entrée de jeu.

4.2.1 Certitude politique en vue d’influer sur les décisions d’investissement à long terme

Les entreprises et les ménages ont l’habitude de gérer le risque et l’incertitude au moment de prendre des décisions d’investissement. Malgré cela, une politique climatique teintée d’incertitude amène des risques additionnels. Elle augmente les coûts en capital et modifie les décisions en matière d’investissement. L’incertitude donne de nouvelles raisons de retarder des investissements dans des technologies qui réduisent les émissions de carbone, dans l’attente de renseignements additionnels ou d’un engagement plus officiel à l’égard de la politique de la part des gouvernements. Les entreprises et les ménages ont aussi tendance à éviter les investissements qui pourraient les désavantager en tant qu’adhérent hâtif, surtout s’ils estiment qu’on pourrait les contraindre à réduire davantage les émissions aux termes d’une politique, ou que cette politique pourrait devenir moins rigoureuse à l’avenir.

La recherche de la TRNEE donne à penser que la déclaration manifeste de l’engagement à long terme d’un gouvernement à l’égard d’une politique de prix est essentielle à l’atteinte des réductions des émissions à faible coût, en parallèle avec les cibles de GES. Si les consommateurs pensent que le gouvernement pourrait faire marche arrière ou assouplir la politique de prix par suite de pressions politiques, l’efficacité de la politique s’en trouve réduite. La Figure 5, ci-dessous montre deux scénarios : un où les investissements sont faits en pleine confiance envers la politique de prix pour le carbone, et l’autre où il n’y a aucune confiance. Avec un manque de confiance viennent des investissements globaux moins importants, ce qui à son tour amène des réductions d’émissions beaucoup moins importantes. Cette conclusion est étayée par des études qui ont démontré que dans un contexte d’incertitude, un prix supérieur pour le carbone est nécessaire pour stimuler des investissements envers des technologies faibles en carbone, et que l’adoption de différentes technologies de production d’électricité peut varier considérablement selon la perception des investisseurs de l’incertitude quant au prix pour le carbone²⁴. Par contre, s’ils ont confiance envers la politique de prix pour le carbone, les investissements reflètent la valeur future du carbone, et donc, les meilleurs choix technologiques à long terme l’emporteront.

Les prix futurs escomptés des émissions du carbone influent sur les décisions du présent. Par conséquent, une politique efficace doit être mise en place pour communiquer clairement et uniformément la nature d’une politique de prix pour le carbone. La certitude politique laisse donc entendre que la politique sera durable et qu’elle se définira avec le temps. Essentiellement, la certitude garantit que le signal de prix pour le carbone n’est pas dilué par l’incertitude sur la permanence ou la longévité de la politique de prix pour le carbone.²⁵

4.2.2 Adaptabilité de la politique, à la lumière de sources multiples d’incertitude

Si la question de la certitude assortie à la politique illustre l’importance d’examiner l’incertitude de la perspective des entreprises et des ménages, la question de l’adaptabilité de la politique souligne l’importance de cette incertitude du point de vue des décideurs. Des sources considérables d’incertitude compliquent la conception d’une politique de prix pour le carbone. Voici les principales sources d’incertitude :

• La rigueur de la politique climatique et le moment où elle est mise en œuvre par les principaux partenaires commerciaux du Canada;

• L’urgence de réduire les émissions, dictée par la climatologie en évolution;

• L’efficacité des politiques;

• Le coût des politiques;

• L’activité économique;

• Les répercussions sur les intervenants.

En raison de ces sources d’incertitude, les gouvernements sont aux prises avec des risques qui entourent la mise en œuvre d’une politique interne de prix pour le carbone, et doit donc tenir compte de ces questions. Si, par exemple, le Canada devait mettre en place une politique indépendamment de ses partenaires commerciaux, il pourrait placer les industries canadiennes dans une situation de concurrence accrue. Si la politique devait être trop rigoureuse et que les coûts d’atténuation des émissions étaient soudainement trop élevés, l’économie canadienne pourrait être perturbée²⁶. Dans le même ordre d’idées, si les réductions à court terme des émissions canadiennes étaient trop faibles, le Canada pourrait se retrouver forcé d’adopter des réductions plus contraignantes à l’avenir, ce qui pourrait coûter davantage à l’économie que si les cibles de réduction des émissions étaient établies à un niveau supérieur maintenant. Ces risques peuvent être réduits si la politique est conçue pour être adaptable et souple. L’adaptabilité permettrait donc à la politique de se plier à de nouvelles données à l’avenir et garantirait son efficacité et son efficience économique.

Des principes de gestion adaptative peuvent s’appliquer à une politique sur le changement climatique. De tels principes tournent autour du concept selon lequel les politiques doivent s’adapter aux changements qui se produisent avec le temps et prévoir des occasions concrètes d’apprentissage²⁷. Essentiellement, ces principes cherchent à atténuer l’incertitude inhérente au cadre de la politique. Un cadre de gestion adaptative repose sur la surveillance des résultats d’essais de politiques visant à tester les répercussions de différents styles de gestion (ou de politiques) sur des systèmes complexes. Cette approche peut se révéler utile, étant donné la complexité du système de l’énergie et les incertitudes susmentionnées. L’incorporation explicite de tels mécanismes d’adaptation, comme des examens et des modifications automatiques d’une politique, des exigences de reddition de compte régulières et transparentes et des mécanismes structurés d’évaluation et de révision à la conception de politique peut être très instructive²⁸.

4.2.3 Établir l’équilibre entre la certitude et l’adaptabilité d’une politique

Si l’adaptabilité et la certitude sont deux importants objectifs pour une politique de prix pour le carbone, il existe des compromis entre les deux. Si une politique a visiblement été conçue pour être souple ou modifiable à l’avenir, l’incertitude ne peut être totalement évitée. D’autre part, le fait d’arrêter une politique à long terme donne à penser qu’elle ne peut s’ajuster en fonction de nouvelles données. La recherche de la TRNEE laisse entendre qu’une politique de prix pour le carbone devrait plutôt viser un équilibre entre l’adaptabilité et la certitude; elle devrait être adaptable dans un avenir plus ou moins rapproché, tout en transmettant un signal de prix solide à l’économie. Le secret pour atteindre cet équilibre tient à la gouvernance : la conception des institutions et des processus associés à la mise en œuvre et à la gestion d’une politique de prix pour les émissions de carbone au fil du temps. Les incertitudes du point de vue des décideurs peuvent être gérées au moyen de la gestion adaptative²⁹.

4.3 Une politique de prix pour le carbone pour le canada ³⁰

Sont dégagés ci-dessus les objectifs essentiels d’une politique de prix pour le carbone. Pour les atteindre, nous décrivons une politique dont le concept comprend trois éléments, ainsi qu’une stratégie de mise en œuvre qui fait en sorte que la politique puisse être gérée à long terme. Un survol de cet instrument, thème central de la Note Consultative distinct, se trouve ci-dessous. Les éléments de concept possibles sont examinés en profondeur dans les prochains volets du présent rapport.

4.3.1 Trois grands éléments

La Note Consultative de la TRNEE recommande une politique de prix pour le carbone qui repose sur trois grands éléments, dans le but d’atteindre les objectifs essentiels du concept décrits plus haut. La politique comprend ce qui suit :

1. Un prix unifié pour le carbone applicable à tous les types d’émissions au moyen d’un unique système national de quotas et d’échange. Le Chapitre 5.0 expose les détails des options de conception. Cet instrument unifié d’établissement de prix comprendrait ceci :

• Un quota pour les grands émetteurs³¹. Ce plafond s’appliquerait à environ 51 % des émissions. En établissant un prix maximal pour le carbone, les éléments désirables des taxes sur le carbone peuvent y être insérés pour accroître la certitude quant aux prix et contrôler les coûts, tout en assurant le bon fonctionnement du quota sur les émissions.
  
  
  
• Un quota pour le reste de l’économie. Cela équivaut approximativement à 36 % des émissions restantes qui sont attribuables aux immeubles, au transport et à l’industrie légère. Un quota serait imposé à un endroit précis dans la chaîne de distribution du carburant à ceux qui distribuent ou importent du carburant, ce qui limitera le nombre d’entités qui en font le commerce tout en élargissant la couverture à l’ensemble de l’économie.

2. Règlements complémentaires et politiques technologiques. Les règlements complémentaires peuvent améliorer la rentabilité de la politique de prix pour le carbone en veillant à ce qu’on puisse saisir toutes les occasions de réduire les émissions à faible coût qui se présentent. Les émissions issues de l’agriculture, des décharges et du pétrole et du gaz en amont peuvent être difficiles à inclure directement dans un système de quotas et d’échange. D’autres règlements complémentaires sont nécessaires pour faire en sorte que le prix du carbone puisse atteindre ces secteurs de l’économie, renforcé de politiques technologiques ciblées visant à faire tomber les obstacles du marché, y compris des règlements sur le reste des 13 % des émissions. On aborde en détail au chapitre 7.0 des options de conception pour ces politiques complémentaires.

3. Possibilités d’atténuation du carbone à l’échelle internationale. À mesure que les prix pour le carbone augmentent, on devra renseigner les parties concernées sur l’harmonisation des coûts internes du carbone à celui des partenaires commerciaux majeurs. De plus, à mesure que le prix pour le carbone augmente et que des unités de réduction deviennent plus coûteuses, un montant supérieur et disproportionné peut être dépensé sur relativement peu de nouvelles réductions. Pour cette raison, l’accès aux réductions à l’extérieur du Canada est compris dans la politique de prix pour le carbone, encore une fois pour veiller à ce que les cibles de réduction des émissions du Canada puissent être atteintes au moindre coût. On discute en détail de possibilités d’achat à l’échelle internationale au chapitre 6.0.

4.3.2 Gouvernance et mise en œuvre d’une politique adaptative de prix pour le carbone

La mise en œuvre est au moins aussi importante que le concept. Les institutions et les processus nécessaires à la gestion de la politique au fil du temps sont essentiels à la mise en œuvre d’une politique durable et à long terme de prix pour le carbone. Des recommandations qui proviennent des échelons supérieurs sur la conception de ces institutions et processus sont aussi formulées dans le cadre d’une stratégie de mise en œuvre pour la politique. Les détails sur les options qui entourent la mise en œuvre sont exposés au chapitre 9.0.

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