Le passage vers un monde faible en carbone est inévitable, mais notre place dans ce contexte n’est pas aussi claire. Comme l’ensemble de l’économie, la compétitivité à long terme du Canada dans un avenir faible en carbone ne pourra être assurée dans un pays où les administrations se livrent concurrence en matière de carbone, ou encore où l’on érige des frontières protectionnistes sur le carbone à l’étranger, à notre détriment. Le lien entre les deux est évident. L’engagement à l’échelon international doit être renforcé par des mesures harmonisées à l’échelon national. Les intérêts environnementaux et économiques nationaux du Canada commandent tous deux une telle approche.

La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) croit qu’il est maintenant le temps d’aller de l’avant dans la conception de la politique climatique idéale pour le Canada et les Canadiens. Une année de recherche et d’introspection a renforcé notre point de vue selon lequel il est urgent de prendre une décision, même dans le contexte de la turbulence économique actuelle et de la climatologie qui évolue. Il faut immédiatement saisir l’occasion qui se présente à nous – celle de se préparer à une reprise économique durable et de solliciter activement la participation des États-Unis et de nos autres partenaires commerciaux majeurs. Il est maintenant temps de jeter les bases d’un cadre de politique climatique à long terme véritablement efficace à l’aide d’une approche concertée à l’échelon national visant l’élaboration d’une politique de prix pour le carbone unifiée au Canada et d’une approche harmonisée à l’échelon international en Amérique du Nord.

Le présent rapport recommande une politique de prix pour le carbone unifiée pour le Canada – une politique qui vise à atteindre un objectif distinct : la réduction des émissions de carbone la plus importante au moindre coût économique. À la suite de plus d’un an de recherche et de consultations de notre part, le rapport établit ce que nous croyons être la politique de prix pour le carbone la plus efficace, réaliste et réalisable pour le contexte actuel et prévu au Canada.

L’étendue des efforts de transformation aux systèmes énergétiques du Canada pour atteindre les cibles de réduction des émissions du Canada de 2020 (20 % en dessous des niveaux de 2006) et de 2050 (65 % en dessous des niveaux de 2006) ne doit pas être sous-estimée. Les gaz à effet de serre font partie intégrante de l’énergie que nous utilisons, à un point tel que réduire considérablement les émissions aura des implications économiques et sociales extrêmement vastes. Notre défi collectif consiste maintenant à opérer la transition de la fragmentation naissante notée chez les politiques de prix sur le carbone actuelles vers un cadre politique unifié pour toutes les émissions à l’échelle nationale. À défaut de faire cet exercice, et de conserver la fragmentation actuelle de différents prix pour le carbone pour toutes les émissions et dans l’ensemble des administrations, les coûts économiques seront considérablement plus élevés, les répercussions environnementales seront plus marquées, des obstacles s’enracineront et compliqueront la prise de mesures à l’avenir, et le risque de ne pas atteindre les cibles de réduction des émissions canadiennes sera bien réel.

Une politique de prix pour le carbone pour le Canada

La politique de prix pour le carbone proposée dans le présent rapport a deux grands objectifs. D’abord, il vise l’atteinte des cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre à moyen et à long terme, au moindre coût du gouvernement du Canada. Ensuite, il cherche à réduire au minimum les effets indésirables de l’atteinte de ces cibles sur les régions, les secteurs et les consommateurs.

Une politique de prix pour le carbone intégrée à l’échelon national est nécessaire pour l’atteinte de ces objectifs, selon quatre grandes composantes. Un système de quotas et d’échange du carbone pour l’ensemble de l’économie est au cœur de l’établissement de prix pour le carbone et fournit des mesures incitatives commerciales concrètes aux entreprises et aux ménages canadiens pour changer leurs choix en matière de technologie et leurs comportements afin de réduire les émissions. Des règlements et des technologiques complémentaires seront ensuite nécessaires en vue d’améliorer la rentabilité du système de quotas et d’échange pour qu’il couvre toutes les principales sources d’émissions, tout en favorisant la création et le lancement de technologies ciblées. L’adhérence à des marchés d’émissions internationaux au moyen d’échange et d’achats de crédit nous aidera à réduire les coûts économiques au Canada en donnant l’accès aux entreprises et aux consommateurs canadiens à des réductions crédibles pour la communauté internationale. Enfin, une stratégie de gouvernance et de mise en œuvre climatique est nécessaire pour établir de nouvelles institutions pour la collaboration et coordonner les processus qui visent à mettre en œuvre et à adapter la politique de prix pour le carbone au fil du temps, en veillant à ce qu’elle transmette un signal de prix clair et assuré à l’industrie et aux consommateurs, tout en étant adaptable aux nouvelles données et aux nouveaux contextes.

Voici nos conclusions.

• Un signal de prix pour le carbone pour l’ensemble de l’économie est le moyen le plus efficace d’atteindre les cibles de réduction des émissions à moyen et à long terme du gouvernement du Canada et de réduire les émissions cumulatives rejetées dans l’atmosphère.
  
  
  
• Ce signal de prix doit prendre la forme d’un système de quotas et d’échange pour l’ensemble de l’économie qui unifie les prix pour le carbone dans toutes les administrations et pour toutes les émissions, et qui nous prépare à tisser des liens avec nos principaux partenaires commerciaux internationaux.
  
  
  
• Une politique de prix pour le carbone efficace doit établir l’équilibre entre la certitude et l’adaptabilité – le degré de certitude doit être suffisant pour transmettre un signal de prix clair et à long terme à l’économie au moment de son application, en vue de préconiser les nouvelles technologies et les changements de comportement, tout en étant adaptable aux circonstances changeantes et aux nouvelles connaissances.
  
  
• Le report a un coût, c’est-à-dire un prix supérieur pour le carbone dans l’avenir pour atteindre les objectifs. Le maintien de l’approche fragmentée actuelle aux politiques de prix pour le carbone du Canada a aussi un coût, celui d’un produit intérieur brut (PIB) réduit et de prix pour le carbone supérieurs avec le temps.
  
  
  
• L’économie du Canada continuera de prospérer dans le cadre de cette politique – selon les prévisions, elle sera deux fois plus forte en 2050 qu’aujourd’hui – mais elle sera moins importante si aucune politique n’était adoptée.
  
  
  
• De nouveaux mécanismes et processus de gouvernance fédéraux-provinciaux-territoriaux doivent être mis en place pour concevoir une politique de prix pour le carbone harmonisée au Canada.
  
  
  
• Le développement et le lancement de technologies, en plus de l’électrification du système énergétique, sont au cœur des réductions des émissions et sont stimulés par un signal de prix pour le carbone pour l’ensemble de l’économie, tout comme l’est l’investissement public approprié envers la capture et le stockage du carbone et l’énergie renouvelable.
  
  
  
• Des règlements et des politiques technologiques dans le secteur des transports, du bâtiment, du pétrole et du gaz et de l’agriculture sont aussi nécessaires afin d’assurer une couverture pour toutes les émissions au moindre coût global, de réduire les émissions totales et d’atteindre les cibles du gouvernement.

Principes directeurs pour une politique de prix pour le carbone canadienne

Établir la bonne politique de prix pour le carbone nationale d’entrée de jeu est la première chose que le Canada peut faire pour atteindre ses cibles ambitieuses de réduction des émissions à moyen et à long terme. Nos recherches indiquent que le Canada a la capacité d’atteindre ces cibles tout en maintenant une qualité de vie élevée et en assurant le bien-être économique. Cependant, nos recherches montrent aussi que, pour réussir ce virage, nous, en tant que pays, devrons prendre trois mesures :

Premièrement, nous devons mettre en place une politique de prix pour le carbone qui est à la fois certaine et adaptable. Ce faisant, les investisseurs et les consommateurs pourront modifier leur comportement avec confiance s’ils sont assurés que la politique et les prix sont réels; parallèlement, la politique doit pouvoir s’adapter aux nouvelles données et aux nouveaux contextes pour protéger nos propres intérêts.

Deuxièmement, nous devons unifier les politiques sur le carbone et les prix au Canada. Pour ce faire, nous devons passer de politiques sur le carbone fédérales, provinciales, territoriales et régionales fragmentées actuellement en vigueur à une politique de prix pour le carbone unifiée ou harmonisée qui couvre toutes les émissions dans toutes les administrations.

Troisièmement, nous devons établir le lien entre notre politique de prix pour le carbone et le système d’échange avec le monde à nos portes. En favorisant l’échange d’émissions à l’échelon international, surtout avec notre plus important partenaire commercial, les États-Unis, nous atténuerons les problèmes de la concurrence et pourrons gérer nos coûts.

Unifier ici, établir des liens avec l’étranger, mettre en œuvre avec certitude et adaptabilité. Voilà le fondement des principes directeurs propres à la politique de prix pour le carbone que voici :

• Placer l’accent sur les prix pour le carbone et l’efficience économique. Une fois les cibles canadiennes établies, le premier important principe consiste à s’assurer que la politique met l’accent sur l’efficience économique afin de réduire au minimum les coûts à long terme. Pour ce faire, il faut établir un prix unifié pour le carbone applicable à toutes les émissions et administrations. Bien que l’on puisse anticiper des effets défavorables sur certains secteurs de l’économie et de la société, un soutien du revenu ciblé demeure le meilleur moyen d’y faire face, et non une dilution fragmentée du signal de prix pour le carbone.
  
  
  
• Viser à appliquer le prix pour le carbone à tous les types d’émission de manière uniforme. Ce faisant, la politique de prix pour le carbone canadienne sera plus rentable, puisqu’elle permet d’éviter des exclusions propres à certains secteurs attribuables à la concurrence ou à l’administration. Même s’il y aura probablement des effets défavorables et peut-être même disproportionnés sur certains, la politique de prix pour le carbone ne doit pas sciemment omettre certaines émissions d’entrée de jeu. Si elle le fait, les coûts totaux devront augmenter en conséquence pour ceux qui paient pour atteindre les cibles établies, ce qui sera perçu comme injuste et inéquitable. L’utilisation des recettes issues du système de quotas et d’échange par la mise aux enchères de droits d’émission confère une souplesse dans le cadre du système uniforme permettant de répondre à des besoins économiques ou sociaux particuliers issus de la politique de prix pour le carbone.
  
  
  
• Contrôler les coûts au début puis transformer la politique pour qu’elle prévoie davantage de réductions de certaines émissions au fil du temps. L’incertitude domine les politiques climatiques, y compris les mesures de réduction, les incertitudes du coût et, plus important encore, les prix pour le carbone que les principaux concurrents imposeront à leurs industries. Ces incertitudes indiquent le besoin qu’une politique climatique contrôle d’abord les coûts, à mesure que ces incertitudes sont révélées. Cependant, le contrôle des coûts amène des réductions des émissions moindres, que l’on doit concilier avec l’atteinte de nos cibles. Le prix pour le carbone doit donc cadrer dans les cibles de réduction des émissions. Ultimement, il faudra passer de l’approche du contrôle des coûts initial à celle qui met l’accent sur l’atteinte des réductions des émissions dont nous aurons besoin à l’avenir par l’augmentation des prix pour le carbone au fils du temps élevés.
  
  
• Placer le Canada en position pour qu’elle participe à des cadres stratégiques internationaux. Étant donné les prix pour le carbone très élevés nécessaires pour avoir des réductions internes assez significatives permettant d’atteindre nos cibles à long terme, une politique qui établit des réductions concrètes et vérifiables de l’extérieur du Canada et qui diminue les coûts au pays est tout à fait sensée. Pour mettre ce genre de politique en place, la politique de prix pour le carbone du Canada doit être conçue de telle sorte à établir un lien futur avec les systèmes des principaux partenaires commerciaux, surtout ceux des États-Unis.
  
  
  
• Établir des mécanismes de gouvernance pour mettre en place la politique mais aussi actualiser les attentes sur les prix futurs pour le carbone. La politique doit être crédible à long terme pour stimuler les investissements dans la technologie et les changements de comportement qui s’imposent. La création de mécanismes de gouvernance ciblés qui mettent en œuvre la politique de prix pour le carbone de façon transparente et responsable est cruciale pour garder cette crédibilité. Pour ce faire, il faut adopter une approche axée sur les règles qui réduit au minimum l’intervention politique et les retours en arrière éventuels de la politique. La surveillance et le signalement public des progrès sont tout aussi importants dans l’actualisation des attentes selon lesquelles les prix pour le carbone ou les restrictions sur les quantités d’émissions devront augmenter ou diminuer, en fonction de ces progrès.

Recommandations

Le présent rapport fait office de recommandation complète et intégrée pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique de prix pour le carbone canadienne. Pour étayer la recherche, les analyses et les conclusions du rapport, la TRNEE met en évidence les recommandations précises suivantes :

1. Unifier les politiques et les prix pour le carbone pour toutes les émissions et administrations, selon trois grandes composantes :

• un système de quotas et d’échange pour l’ensemble de l’économie, inspiré des initiatives actuelles et prévues fédérales, provinciales et territoriales;

• des règlements et des politiques technologiques complémentaires dans le secteur des transports, des bâtiments, du pétrole et du gaz et de l’agriculture;

• possibilités de réduction du carbone internationales qui sont crédibles, abordables et durables.

2. Faire en sorte que la politique de prix pour le carbone canadienne unifiée puisse être reliée aux systèmes internationaux actuels et proposés, et en particulier avec le système d’échange qui sera probablement institué aux États-Unis, pour assurer la compatibilité des prix et des mesures.

3. Utiliser les recettes issues de la mise aux enchères des droits d’abord et avant tout pour investir dans les technologies et les innovations requises pour atteindre l’objectif environnemental canadien de réduire les émissions de GES.

4. Opérer la transition de l’approche fragmentée actuelle du prix pour le carbone adoptée pour l’ensemble des administrations et des émissions vers un régime de prix pour le carbone canadien unifié aussi tôt que possible et au plus tard en 2015.

5. Établir un cadre de gouvernance du prix pour le carbone ciblé qui repose sur les principes d’adaptabilité de la politique pour élaborer, mettre en œuvre et gérer le régime de prix pour le carbone unifié au fil du temps, y compris les éléments qui suivent :

• Collaboration fédérale-provinciale-territoriale au moyen d’une tribune permanente qui permettrait aux gouvernements de coordonner et d’harmoniser les efforts et les mesures à l’appui de la politique de prix pour le carbone unifiée, et consulter et mobiliser régulièrement les intervenants pour assurer le progrès et l’orientation de la distribution des recettes issues du prix pour le carbone, et l’élaboration d’une politique climatique.
  
  
  
• Faire appel à un authorité ou une agence responsable du revenu de la tarification du carbone, en lui donnant comme mandat réglementaire de percevoir les recettes des enchères qui proviennent des émetteurs, d’établir des tableaux de prix pour le carbone et des règles de conformité, d’établir des règles sur la répartition des droits qui reposent sur les principes et les orientations stratégiques fixés par le
  gouvernement, de surveiller et d’assurer la conformité, de mettre en place des procédures de surveillance et de déclaration des émissions, et assurer la confiance envers la solidité à long terme de la politique.
  
  
• Solliciter l’apport d’un organisme consultatif d’experts pour qu’il formule des conseils réguliers et à point nommé au gouvernement sur des cibles temporaires pour chaque période de conformité, sur la répartition des recettes des enchères en vue d’atteindre les objectifs environnementaux, économiques, et sociaux au besoin, sur l’évaluation continue du régime de prix pour le carbone et sur tout ajustement à la politique proposé et tout cadre de prix qui seront soumis à l’examen des décideurs.

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