4.1 Transition de la fragmentation à une politique de prix pour le carbone unifiée

La feuille de route de la politique est divisée en trois périodes qui nous permettent de nous adapter à l’objectif de politique d’une politique de prix pour le carbone unifiée. Toutefois, la période entre aujourd’hui et 2020 est la plus importante pour une transition réussie. Au cours de cette période, toutes les mesures disparates des politiques climatiques dans l’ensemble du Canada devront être unifiées en vue d’éviter le risque de fragmentation de la politique et de l’établissement d’un prix pour le carbone. De plus, nous devrons entreprendre ce travail dès que possible. Les trois périodes sont les suivantes.

• La période fragmentée actuelle couvre les programmes et les politiques actuellement annoncés aux échelles nationale, provinciale, territoriale et régionale d’ici 2015. Cette période est caractérisée par les multiples politiques sur le carbone qui envoient différents signaux de prix pour le carbone dans l’économie. Le risque lié à cette fragmentation est qu’elle crée une incertitude pour les investissements, ce qui entraîne un report de mesures ou des mesures insuffisantes pour placer le Canada sur une trajectoire technologique qui correspond à nos cibles de réduction des GES à plus long terme. Au cours de cette période, la fragmentation est gérable sur le plan du coût puisque le plafond attendu pour les émissions et le prix qui en résulte sont inférieurs, réduisant ainsi le risque économique d’une politique fragmentée. Cependant, le plafond d’émissions et le prix qui en résulte au cours de cette période devront augmenter de zéro (ou d’un prix très faible) pour certaines émissions pouvant atteindre 50 $ la tonne d’ici 2015, de sorte que nous soyons en mesure d’atteindre les cibles. Ils devront également s’appliquer à toutes les émissions, particulièrement à celles liées aux bâtiments, aux véhicules et à l’industrie légère qui ne font pas partie des grands émetteurs industriels.
  
  
  
• Au cours d’une période de transition critique, entre 2015 et 2020, le Canada doit travailler pour regrouper les politiques de prix pour le carbone disparates, tant dans l’ensemble des administrations que des émissions. À la fin de cette période, toutes les émissions, y compris celles provenant des ménages, du transport et de l’industrie légère, devront atteindre un plafond strict qui, vraisemblablement, occasionnera un prix d’échange de droits unifié d’environ 100 $ la tonne d’ici 2020. La politique devrait également tenir compte des liens avec les systèmes internationaux d’échange de droits d’émission.
  
  
  
• Une période de prix pour le carbone unifié à long terme devrait être atteinte en 2020 et se poursuivre jusqu’en 2050. Au début de cette période, toutes les émissions sont couvertes dans le cadre d’un plafond des émissions se chiffrant à 100 $ la tonne éCO₂ retiré, mais il est prédit que le prix à long terme sera en fait plus élevé, dans l'ordre de 150 $ - 200 $ par tonne de éCO₂ retiré. Au fur et à mesure que les prix augmentent, l’accès à des réductions internationales vérifiées à faible coût devient de plus en plus important.

Maintenant que chacune des périodes est définie, nous pouvons discuter des volets de politique précis de la politique de prix pour le carbone proposée et de les appliquer à chacune des périodes de transition.

4.2 L’élaboration détaillée des volets de politique

Les trois principaux volets de politique sont les suivants :

1. un système de quotas et d’échange national unique qui génère un prix pour le carbone unifié pour l’ensemble des émissions avec le plafond réparti entre

a. les grands émetteurs et
b. les émissions restantes dans l’économie (bâtiments, transport et industrie légère);

2. des règlements complémentaires et des politiques technologiques;

3. les possibilités de réduction du carbone à l’échelle internationale.

4.2.1 Volet 1a. Un système de quotas et d’échange pour les grands émetteurs

Le système de quotas et d’échange pour les grands émetteurs qui représente environ 51 % des émissions nécessiterait l’établissement du niveau annuel de réductions d’émissions, un plafond, en émettant des droits d’émission. Si des émetteurs individuels produisent plus d’émissions qu’il est permis, ils peuvent acheter des droits supplémentaires par l’échange. Les gouvernements peuvent fixer le niveau d’émissions en vue de fournir la certitude de la quantité en déterminant le nombre de droits à émettre, mais le prix des droits sera établi par le marché, ce qui le rend incertain.

La principale question relative à l’élaboration de la politique a trait à la façon d’assurer la transition des politiques actuelles fragmentées, en fonction presque exclusivement sur les quotas et l’échange, vers un système national de quotas et d’échange unifié ou unique au plus tard en 2015. Certaines étapes clés doivent être suivies pour y parvenir.

• Procéder à la transition vers un « plafond absolu » avant 2015 pour ajouter la certitude de la quantité de façon précoce;

• Se concentrer dès le début sur le contrôle des coûts;

• Permettre les répartitions pratiquement gratuites pour la production, mais transiter vers des répartitions fixes et au cas de tout vendre aux enchères;

• Adopter rapidement un prix unifié des émissions de carbones en établissant des liens nationaux.;

• Établir des liens avec les systèmes d’échange internationaux pour l’adoption d’un prix international pour le carbone unifié.

La feuille de route de conception et de mise en œuvre pour le volet de politique pour les grands émetteurs est présentée dans la figure 11 où y sont fournis des détails sur chacune des étapes suivantes :

Étape 1 : Ajouter la certitude de la quantité de façon précoce, transiter vers un « plafond absolu » avant 2015

Transition de la politique actuelle pour les grands émetteurs vers un plafond absolu. La première étape sera de procéder à la transition du Cadre réglementaire fédéral proposé avec son système d’échange fondé sur l’intensité et ses crédits compensatoires, afin d’inclure un plafond obligatoire ou « absolu » peu après 2010. Bien que cette transition vers un plafond absolu assure la certitude de la quantité, elle n’assure pas le contrôle des coûts. Au début, il ne devrait pas y avoir de plafond pour certaines émissions fugitives ou liées à des procédés provenant de grandes industries. Le plafond devrait être élargi peu après 2015 afin d’inclure toutes les émissions fugitives et liées à des procédés (Figure 12).

Les plafonds doivent être annoncés longtemps d’avance et rapprochés avec les cibles à moyen et à long terme et celles liées aux émissions du reste de l’économie. Le calendrier pour l’établissement du plafond « absolu » devrait être annoncé bien avant la mise en application du plafond, avec un échéancier qui, au bout du compte, correspond à la part des émissions des grands émetteurs dans la cible nationale (p. ex. 20 % en dessous des niveaux actuels d’ici 2020). On doit procéder au rapprochement de toute répartition de droits d’émission à court terme supérieure au plafond pour s’ajuster aux préoccupations relatives au contrôle des coûts avec la réduction des plafonds à moyen et à long terme afin d’assurer la crédibilité des plafonds à long terme. Cet équilibre des cibles à court et à long terme permettent aux participants de savoir que tout assouplissement des plafonds à court terme entraînera inévitablement des plafonds encore plus bas à l’avenir, ou des réductions plus profondes de la part des grands émetteurs et le reste de l’économie, ainsi qu’un prix pour le carbone plus élevé.

Notre évaluation révèle que le plafond pour les secteurs industriels, s’il est appliqué uniformément comme une réduction de 20 % des émissions de 2006, devrait être de 311 Mt en 2015, à 276 Mt en 2020 et à 274 Mt en 2025. Ces chiffres représentent des réductions de 22 % en dessous des émissions prévues en 2015, et 35 % en dessous des émissions en 2020. Cependant, étant donné le besoin de se concentrer sur la politique en matière de GES en ce qui concerne les prix pour le carbone, assurer le contrôle des coûts est un élément important des plafonds pour les émissions.

Étape 2 : Un intérêt précoce sur le contrôle des coûts en établissant un « prix plafond»

Établir une limite élevée sur les allocations afin de contrôler les coûts et de réduire la volatilité des droits. Au début, les coûts liés à l’atteinte du plafond seront inconnus et un « prix plafond » ou un prix maximum du carbone peut être une option pour contrôler rapidement les coûts qui augmentent rapidement. Un prix plafond peu élevé réduit les coûts prévus et la volatilité du prix qui est souvent plus élevé au début d’un programme d’échange de droits.

Pour contrôler les coûts nationaux et rechercher des possibilités de lutte antipollution à plus faible coût à l’échelle internationale, nous établissons le niveau maximum du plafond du prix pour le carbone en dessous de nos prix attendus pour le carbone si les objectifs ont été atteints à l’aide de mesures internes seulement, augmentant de 50 $ en 2015 à 100 $ en 2020 et à 200 $ après 2025. Avec la mise en place de ce prix plafond en 2020, les émissions en dessous de la limite du prix pour le carbone pour tous les grands émetteurs sont d’environ 325 Mt en 2020, ce qui représente un manque à gagner d’environ 49 Mt relativement à leur objectif. Ce manque à gagner doit être comblé pour atteindre les objectifs. À la place des mesures internes supplémentaires visant à réduire les émissions, les entreprises auraient à payer une somme d’environ 360 million de dollars¹⁴ à une autorité gouvernementale centrale, qui fait ensuite des achats internationaux en vue de combler le manque. Au cours de la période fragmentée, avec les faibles prix pour le carbone, une partie des produits pourrait également être utilisée au pays pour des investissements dans des technologies viables à faibles émissions en vue d’établir la base pour les réductions à venir.

Éliminer progressivement les compensations nationales. Les compensations, qui sont des réductions des secteurs qui ne sont pas couverts par le système de quotas et d’échange, peuvent dès le départ être souhaitables pour transmettre un signal de prix à grande échelle. Toutefois, elles doivent être éliminées progressivement de façon accélérée avant la fin de la période de transition, puisque la plupart, sinon toutes les possibilités de compensation seraient éliminées avant 2015, étant donné le plafond sur les émissions dans le reste de l’économie et les politiques complémentaires.

Étape 3 : Répartition quasi gratuite fondée sur la production, mais transition à des plafonds fixes et vers un marché aux enchères intégrales.

Normaliser la répartition dans une optique de lien éventuel entre administrations et à l’échelle internationale. Pendant la transition de la période fragmentée, la manière dont les droits sont répartis aux entreprises devra être normalisée. Si les systèmes fondés sur l’intensité qui fixent les normes de rendement pour l’industrie restent au Canada, actuellement, il est probablement préférable de continuer sur cette voie d’intensité des émissions comme fondement de la répartition future pour une période fixe ¹⁵. En faisant la transition à un plafond fixe, l’approche qui s’harmonise le plus avec la norme d’intensité est celle de la répartition fondée sur la production, qui est fonction du rendement en regard d’une intensité moyenne et en tant que part de sa contribution à la production du secteur. Fondamentalement, la répartition fondée sur l’intensité peut se poursuivre tant que la somme est inférieure au plafond fixé (Figure 13).

Un mouvement vers les enchères suivrait peu après, faisant que la plupart des secteurs devront faire la transition vers une répartition fixe (certains droits gratuits et d’autres mis aux enchères) et, ultimement, aucune répartition ou, vert un marché aux enchères intégrales. Cependant, la subvention implicite pour la production fondée sur les normes d’intensité peut être contre-productive dans bien des secteurs, la conservation étant un moyen légitime de réduire les émissions¹⁶. Une solution consisterait à rapidement réduire les normes d’intensité à zéro, faisant ainsi que toutes les émissions doivent être l’objet d’enchères ou d’achat de droits d’émission. S’il est encore jugé nécessaire de répartir des droits gratuitement, l’autre solution serait d’utiliser les données historiques de répartition (ou de capacité de production) pendant la période de transition, en faisant une moyenne sur la période visée et en appliquant une pondération appropriée pour établir un système d’attribution fixe. Bien que la perspective de droits futurs puisse constituer un incitatif supplémentaire de production pendant la transition, cette solution est jugée préférable au fondement de la répartition des droits sur les émissions pendant cette période, où le niveau des émissions serait poussé à la hausse par la perspective de l’obtention, ultérieurement, de droits supplémentaires.

Le choix du mécanisme de répartition pourrait aussi influer sur la faisabilité de l’établissement de liens à l’échelle internationale et le choix de politiques pour composer avec les préoccupations internationales relatives à la compétitivité, dont il est traité dans les pages qui suivent.

Vers le cas d’un marché aux eu chères intégral d’ici 2020. La raison d’être des enchères est de capturer, dans l’intérêt du public, la valeur inhérente des émissions. Les enchères obligent les entreprises à soumissionner pour l’obtention de droits d’émission afin de couvrir les émissions restantes après que les mesures de réduction ont été mises en vigueur. La plupart des systèmes de quotas et d’échange prennent la voie vers un marché aux enchères intégral, y compris le système européen d’échange de quotas d’émissions de l’UE et la plupart des propositions des É.-U. Comme l’on s’attend à une hausse du prix des droits d’émission au début de la période de transition et qu’un plafond limitant les émissions serait établi par la suite, il semble irréaliste de faire rapidement la transition de la gratuité des droits et l’absence de plafond vers un marché aux enchères intégral et un plafond. Au lieu de cela, le système d’enchères serait graduellement instauré pendant la période fragmentée, pour culminer à un marché aux enchères intégral d’ici 2020.

L’exception serait dans le secteur de la production d’électricité, qui serait immédiatement assujetti au système d’enchères. Le coût des droits sur le marché de l’électricité peut être transféré aux clients. L’expérience tirée de divers régimes d’échange dans le monde entier, y compris le système européen d’échange de quotas d’émissions de l’UE, a démontré que la répartition gratuite de droits d’émission aux services publics d’électricité transfère une importante richesse à leurs actionnaires, laquelle peut prendre la forme de bénéfices exceptionnels tandis que les coûts du carbone sont assumés par les clients, mais la valeur des droits est conservée par le service public. Bien qu’une politique efficace doit pouvoir contrer ce problème, ce dernier pourrait ne pas être aussi grand au Canada compte tenu des pouvoirs qu’assument les provinces à l’égard des services publics d’électricité. Une autre justification aux enchères dans le secteur de la production d’électricité est que le transfert aux clients du coût des droits soumis aux enchères catalyse les coûts de l’électricité et la conservation.

Une fois le un marché aux enchères intégral en place à la fin de la période de transition, la valeur des droits d’émission pour les grands émetteurs industriels en 2020 serait de l’ordre de 9,5 milliards de dollars¹⁷. Ce serait donc une importante source de revenu dont l’emploi et la distribution exigeraient un examen attentif.

Exploiter la répartition pour atténuer les effets de la compétitivité sur les échanges et les secteurs sensibles aux coûts, mais réduire le recours à la répartition de droits gratuite au fur et à mesure de l’atténuation des pressions de la compétitivité. Il ne fait aucun doute que certains segments de l’économie seront plus touchés que d’autres par la politique de prix pour le carbone. Ces secteurs tendent à la fois à être de grands émetteurs, c’est-à-dire qu’ils utilisent de vastes quantités de combustible fossile, et à être vulnérables aux forces du marché, ce qui signifie qu’un pourcentage élevé de leur production est exporté ou fait concurrence à des importations au pays. Cependant, les préoccupations relativement à la compétitivité concernent surtout deux enjeux : 1) le prix relatif du carbone entre le Canada et ses partenaires commerciaux et 2) les fuites de carbone qui surviennent si la production canadienne se déplace vers les pays qui n’imposent pas de prix pour le carbone, (ce qui réduirait l’activité économique du Canada mais non les émissions mondiales).

Si les partenaires commerciaux du Canada appliquent et adoptent des prix et mécanismes d’établissement du prix pour le carbone similaires, les préoccupations liées à la compétitivité diminuent. La plupart des principaux partenaires commerciaux du Canada, représentant 86 % des exportations du pays et 72 % de ses importations en 2006, envisagent de mettre en œuvre une politique climatique avant 2020. Cela fait ressortir des préoccupations précises à l’égard de la compétitivité pour un petit nombre de secteurs, avec des risques particuliers à court et à moyen terme compte tenu de la nature fragmentée des prix pour le carbone à l’échelle internationale.

Des ajustements aux politiques sur le carbone à la frontière, ou encore la taxation ou les restrictions imposées sur les produits importés, sont souvent cités comme des moyens de régler les problèmes de compétitivité. Cependant, d’après notre évaluation, leur application à grande échelle augmente les coûts pour le Canada. Si des ajustements sont apportés aux taxes à la frontière et appliqués de façon générale à tous les produits importés, par exemple, tous les prix augmentent, ce qui se répercute non seulement sur les consommateurs mais aussi sur les producteurs, tandis que montent les coûts des intrants. Cela exacerbe la compétitivité en provoquant une hausse généralisée des coûts de production, à moins que les ajustements liés au prix pour le carbone à la frontière englobent un allègement pour les exportations canadiennes.

Une stratégie plus efficace consiste à maintenir le mécanisme de répartition fondé sur la production pour les secteurs vulnérables aux forces du marché et les secteurs de grands émetteurs et à ne pas instaurer un marché aux enchères intégral jusqu’à ce que les principaux partenaires commerciaux en fassent autant. Cela a deux résultats : d’abord, la répartition fondée sur la production agit comme une subvention à la production puisque plus de droits sont attribués avec une plus grande production, tandis que le plafond restreint la croissance des émissions. Deuxièmement, le coût des droits pour les émissions restantes est inexistant, évitant ainsi une importante source de coûts financiers. Cependant, une fois que la plupart des partenaires commerciaux ont fixé un barème comparable de prix pour le carbone, les droits fondés sur la production engendrent de plus grands coûts d’efficacité qu’ils ne réduisent légitimement les fuites, et ils devraient graduellement être éliminés pour ces secteurs aussi.

La définition de règles pour déterminer les sous-secteurs qui connaîtraient des difficultés financières sous le régime d’établissement de prix pour le carbone n’est guère facile. La prudence s’impose pour confirmer que les impacts sont attribuables au prix pour le carbone et non aux pressions normales de la compétitivité du marché. Un système d’évaluation serait établi pour déterminer la capacité du secteur de faire assumer les coûts aux consommateurs, l’ampleur des échanges commerciaux et l’exposition au carbone comparativement aux concurrents étrangers, ainsi que l’incidence financière sur la rentabilité.

Étape 4 : Adopter rapidement un prix pour le carbone unifié au moyen de liens à l’échelle nationale

Aller de l’équivalence à la normalisation des régimes de quotas et d’échange nationaux. Bien que des ententes d’équivalence entre les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral puissent être envisagées comme étapes initiales de normalisation des plafonds d’émissions et des prix qui en découleront le cheminement vers une politique de prix pour le carbone unifiée nécessitera une normalisation rapide d’autres éléments que seulement les prix. Il faudra aussi des règles qui sous-tendent le carbone et le définissent comme une marchandise. Un mouvement vers la normalisation aplanira alors la transition vers un système unifié unique.

Transition vers un régime national unique avec des règles unifiées mais une gestion décentralisée des recettes. Avant 2020, les régimes fédéral, provinciaux, territoriaux et régionaux qui sont en voie d’élaboration devront être unifiés pour constituer une série commune de règles. Idéalement, ces règles seraient établies sous l’égide d’une instance nationale et acceptées par les gouvernements des provinces et des territoires afin qu’il y ait une politique unifiée de prix pour le carbone entre toutes les administrations et de préparer le pays pour les échanges internationaux. Compte tenu de l’ampleur et de la portée du défi à venir, la participation des provinces et territoires est essentielle. Deux importantes fonctions devront être déterminées : 1) définir et instaurer les règles du jeu, et 2) les arrangements de répartition fiscale des recettes engendrées. Idéalement, ces deux fonctions seraient distinctes, et de nouvelles fonctions administratives seraient établies pour définir et administrer les règles relatives aux échanges tandis que l’on pourrait envisager d’appliquer les arrangements fiscaux existants entre les gouvernements fédéral et provinciaux en matière de partage des recettes provenant de l’impôt des entreprises et des particuliers pour l’utilisation du produit des enchères, jusqu’à ce que de nouveaux arrangements soient formulés. L’important, ici, est de séparer les décisions liées à une politique de prix pour le carbone de la question de recyclage ou de distribution des recettes afin d’assurer l’efficacité de la contribution de la politique de prix pour le carbone à l’atteinte de nos cibles de réduction des GES. Plus ces deux aspects sont reliés, plus l’efficience économique est menacée, car les enjeux de la redistribution des recettes font obstacle à la formulation d’une politique efficace de tarification du carbone.

Étape 5 : Relier les systèmes d’échange internationaux pour aller ver un prix unifié pour le carbone à l’échelle mondiale

Permettre l’échange bilatéral international pour limiter et harmoniser les prix pour le carbone. Si le plafond fixé aux prix est bas et qu’aucun droit n’est réparti quand le plafond est atteint, d’autres régimes d’échange pourraient refuser de se relier à ce système compte tenu des incertitudes quant à la crédibilité des droits et leur dévaluation connexe. De même, si le système de quotas et d’échange comprend un plafond d’intensité ou des dispositions élargies de compensation, l’établissement de liens devient moins souhaitable pour d’autres systèmes. Dans le premier cas, le système européen d’échange de quotas d’émissions de l’UE n’est assujetti à aucun plafond de prix, ce qui rendrait difficile l’établissement de liens entre lui et le système actuellement proposé au Canada. De même, la plupart des projets de loi relatifs au climat qu’étudie actuellement le Congrès américain, ainsi que les dispositions de la Western Climate Initiative, limitent les possibilités de compensation internationale. Par conséquent, un but de la transition est de regarder vers l’avenir dans une optique de normalisation pour rendre plus simple et faisable la création éventuelle de liens.

L’établissement de liens pourrait au mieux se faire graduellement, en attendant de pouvoir observer l’évolution des politiques de prix pour le carbone et les prix fixés dans les pays partenaires, puis en s’adaptant en conséquence. De grands écarts dans les prix pour le carbone pourraient déclencher de vastes flux financiers sous forme de transferts de droits entre les systèmes interreliés. Un élément connexe est que les vendeurs et les acheteurs de droits d’émission ne s’en tireraient pas de la même façon sous les régimes interreliés puisque, avec les liens établis, les prix des droits augmenteront ou diminueront. La chute des prix peut être avantageuse pour les acheteurs, mais les vendeurs y seraient perdants. L’influence sur les prix des droits et, par conséquent, les gains ou les pertes découlant des liens vient des cibles relatives dans les deux systèmes reliés et des coûts subséquents de l’atteinte de ces cibles. Compte tenu de l’incertitude de ces deux éléments, on ne peut garantir que l’établissement de liens sera automatiquement avantageux pour le Canada. Bien que l’établissement de liens soit un objectif fondamental d’une politique de prix pour le carbone unifiée pour le Canada, il faut soigneusement réfléchir à la manière dont cela peut se réaliser.

4.2.2 Volet 1b : Quotas et échange pour le reste de l’économie

Élargir rapidement l’application du prix pour le carbone pour couvrir toutes les émissions afin de contrôler les coûts. Pour ce faire, il faut déterminer un mécanisme d’établissement du prix pour les émissions restantes en dehors de grands émetteurs. Cela comprend les secteurs de la construction du transport et l’industrie légère. Nous proposons l’imposition d’un plafond et de frais sur la teneur en carbone de l’essence qui en résulte, pouvant se chiffrer à environ 50 $ / t éCO₂ à la fin de la période de prix fragmentés (2015) puis de les augmenter à 100 $ d’ici 2020 – la même chose que le plafond de prix et le prix projeté dans les secteurs de grands émetteurs en vertu du même système de quotas et d’échange. À ce moment-là, les distributeurs de carburant en amont devraient obtenir tous leurs droits d’émission au moyen des enchères, sous le régime du système de quotas et d’échange. L’échange intégral entre cette partie de l’économie et les grands émetteurs serait rendu possible dans le cadre du système national unique. Aucun droit d’émission ne serait réparti gratuitement, pour éviter toute possibilité de créer des bénéfices. Avec le système de quotas et d’échange en place, il est prévu que les émissions de ces émetteurs chuteraient de 282 Mt en 2005 à 267 Mt en 2020, et à 190 Mt en 2030 (Figure 14).

Éviter d’imposer doublement un prix pour le carbone aux grands émetteurs. Comme les grands émetteurs font face à un plafond des émissions et du prix connexe de leurs émissions en vertu du système de quotas et d’échange, l’ajout d’un plafond des émissions et son incidence sur le coût du carburant pourrait constituer un double prix pour le carbone pour certains. Par conséquent, il faudra soit exempter les ventes de carburant pour les acheteurs qui sont de la catégorie des grands émetteurs visés par le système de quotas et d’échange, soit rapprocher les paiements imputés au moyen des déclarations de revenus. Ce processus ne devrait pas être très différent du traitement de la taxe sur la valeur ajoutée ou de la taxe de vente générale sur les intrants pour ces entreprises.

4.2.3 Volet 2 : Règlements complémentaires et politiques technologiques

Des règlements complémentaires et des politiques technologiques sont nécessaires pour deux raisons : pour élargir la couverture de la politique de prix pour le carbone à tous les secteurs possibles, ce qui aura pour effet de réduire les coûts; et instituer un complément du prix pour le carbone pour régler le problème des obstacles du marché que pose l’adoption de la technologie et qui ne sont pas corrigés par l’imposition d’un signal élargi de prix pour le carbone fondé sur le marché.

Dans les recherches et l’analyse que nous avons menées, nous avons pu réduire le prix pour le carbone nécessaire à l’échelle nationale pour atteindre les cibles, à la fois en élargissant la couverture de la politique de prix pour le carbone et en éliminant les obstacles du marché au moyen de règlements complémentaires et de politiques technologiques. Cela a pu être réalisé en réglant les problèmes de couverture du marché associés à la production d’hydrocarbures en amont, aux émissions des pipelines, aux gaz d’enfouissement et à l’agriculture, et en nous concentrant sur les obstacles du marché dans les secteurs de la construction et du transport. Il convient de souligner que ces règlements sont établis à des niveaux correspondant aux prix pour le carbone prévus pour chaque période, lesquels ne dépassent pas 100 $ la tonne en 2020 et 200 $ la tonne en 2050. Cela fait en sorte que les politiques complémentaires imposent des coûts similaires à l’élément d’établissement de prix pour le carbone de la politique.

Des aspects précis ont été évalués pour réduire encore les émissions et contribuer à abaisser les coûts globaux :

• Importantes fuites de pétrole et de gaz en amont de l’évacuation, du torchage « flaring » et des fuites de pipelines : Les règlements exigeraient l’élimination progressive de l’évacuation et du « flaring » (autres que pour des raisons de sécurité). Des règlements semblables pourraient être utilisés pour les fuites de pipelines, avec peut-être un peu plus de souplesse étant donné qu’il est impossible, sur le plan technique, d’éliminer complètement les fuites de pipelines. La modélisation faite a permis d’estimer qu’un programme de réglementation harmonisé avec l’établissement de prix basé sur le modèle « rapide et important » permettrait de réduire d’environ 42 Mt éCO₂ par année les émissions émanant de ces sources.
  
  
• Émissions des gaz d’enfouissement : La plupart des occasions de réduction découlant de la capture du gaz d’enfouissement coûtent environ de 15 $ à 25 $ la tonne éCO₂. Le règlement pourrait exiger la capture du gaz d’enfouissement de tous les sites d’enfouissement (au-dessus d’un seuil minimal). La modélisation faite a permis d’estimer la réduction des émissions de 25 à 28 Mt éCO₂ par année.
  
  
  
• Émissions agricoles : Une vaste partie des émissions de GES du Canada provient de la fermentation entérique (25 Mt), de la gestion du fumier (8,6 Mt) et de la gestion du sol (23 Mt). Les réductions d’émissions agricoles sont réalisables au moyen de la promotion d’importants changements dans les pratiques d’utilisation du sol et les méthodes agricoles, de l’élaboration de codes de pratique et de la mise à jour des politiques actuellement en vigueur. Des politiques existent déjà relativement à ces pratiques agricoles, mais pourraient être améliorées pour réaliser les objectifs d’émissions de GES. Nous avons modélisé des réductions estimatives de 8 Mt en 2020 et de 13 Mt en 2050 de ce secteur.

Les réglements précis évaluées pour réduire encore plus les émissions et contribuer à réduire les coûts globaux comprennent ce qui suit :

• Normes pour les émissions des véhicules pour accélérer les réductions dans le secteur du transport : Les règlements pourraient comprendre l’adoption à l’échelle nationale de la politique californienne sur les émissions de gaz à effet de serre jusqu’en 2020, en augmentant graduellement les exigences pour atteindre des émissions pratiquement nulles d’ici 2040. Ces règlements signifient soit l’électrification presque complète du parc de véhicules, soit le passage à des carburants de rechange liquide ou gazeux; les biocarburants et l’hydrogène étant deux candidats possibles. La politique permet d’atteindre 11 Mt éCO₂ en 2015, pour atteindre graduellement 68 Mt éCO₂ d’ici 2050.
  
  
  
• Normes pour contrer les obstacles dans le secteur des bâtiments : L’une des lacunes connues du marché prend la forme d’un décalage entre les personnes qui fixent l’utilisation quotidienne dans les bâtiments et celles qui en sont propriétaires. Les propriétaires ne peuvent pas forcément récupérer les investissements en efficacité énergétique puisque ce sont les locataires qui en bénéficient, car ce sont eux qui déterminent la charge énergétique et payent les factures connexes. D’un autre côté, les locataires ne sont nullement poussés à faire des investissements importants en matière énergétique puisqu’ils n’ont habituellement aucune garantie sur l’occupation de leur résidence. Une norme LEED (Leadership in Energy and Environmental Design) ou équivalente pourrait constituer un niveau de base pour tous les bâtiments commerciaux et augmenter d’au moins 50 % l’efficacité de tous les bâtiments résidentiels par rapport aux codes actuels et projetés. On peut trouver d’autres moyens
  d’accroître l’efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux dans le récent rapport de la TRNEE intitulé Dans l’engrenage du changement : Efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux du Canada

La figure 15 illustre les effets positifs des politiques complémentaires pour engendrer des réductions des émissions quand elles sont employées comme complément d’un système de quotas et d’échange. En 2020, 40 % des réductions sont attribuées aux politiques complémentaires et en 2050, elles compteront pour 18 % de toutes les réductions tandis qu’entrera en vigueur le signal de prix pour le carbone. En termes de coûts du carbone, ces règlements ciblés ont pu réduire les coûts à l’échelle nationale de l’ordre de 15 % en 2020, et de 35 % après 2025. Inversement, nous avons constaté que le manque d’harmonisation du coût imposé par les règlements en matière technologique avec le prix national pour le carbone poussait les coûts globaux à la hausse.

La réalisation des cibles de réduction des émissions à moyen et à long terme exige une vaste transformation de nos systèmes énergétiques, et le lancement de la technologie soutenu. Plusieurs obstacles se posent à ce lancement.

• Financement restreint. Les horizons pour les risques et les retombées influent également sur les décisions d’investissement; si les perceptions qu’a le secteur privé de ces facteurs ne s’harmonisent pas à celles du secteur public, des politiques peuvent s’avérer nécessaires afin d’aider au financement et à la gestion des risques pour des projets souhaitables pour le public. Les technologies pour lesquelles des coûts d’investissement sont très importants tendent plus à nécessiter un financement préférentiel ou des garanties pour réduire les risques encourus par des investissements privés.
  
  
  
• Économies d’échelle. Les économies d’échelle sont un enjeu dans le cas de nombreuses nouvelles technologies. Tant qu’un nombre suffisant d’unités n’ont pas pénétré un marché, les coûts de production sont élevés et les services de soutien sont rares. Des politiques pour surmonter cet obstacle peuvent légitimement contribuer à l’acceptation et au lancement de certaines nouvelles technologies et en réduire les coûts, mais on doit prendre garde à ce qu’elles n’appuient des technologies non rentables.
  
  
  
• Élimination des disproportions des institutions et des règlements existants.
  Des règlements inefficaces peuvent nuire au progrès technique. Des obstacles juridiques et réglementaires inutiles favorisent souvent les institutions établies et font obstacle à la diffusion de nouvelles technologies ou aux nouveaux-venus sur le marché. Par ailleurs, il manque de règlements sur les technologies nouvelles et émergentes, la capture et le stockage du CO₂ (CSC).
  
  
• Manque de renseignements. Pour que les marchés puissent fonctionner, il doit y régner non seulement une bonne concurrence et le respect des droits de propriété intellectuelle, mais il y faut aussi des renseignements. Certaines caractéristiques de produits sont facilement observables, mais d’autres – comme les taux de consommation d’énergie – ne sont pas disponibles ou crédibles sans l’intervention du gouvernement pour en accroître la visibilité.
  
  

• Réseaux et infrastructure. Certaines options technologiques nécessitent une nouvelle infrastructure et des réseaux de soutien pour fonctionner. Cependant, les acteurs du secteur privé hésitent à entreprendre des activités qui fournissent des biens publics et préféreraient attendre que d’autres le fassent. Les externalités de réseau qui en résultent sont une cause importante de « dépendance de cheminement » ou de « verrouillage technologique », et une intervention publique peut s’imposer pour modifier les cheminements. Des exemples importants sont présents dans la distribution des carburants pour le transport : les biocarburants, l’hydrogène, le gaz naturel comprimé ou les moteurs électriques rechargeables nécessiteraient de nouveaux systèmes de distribution de carburant (ou de batteries) et de nouveaux équipements d’entreposage, ainsi que de nouveaux moteurs.

Selon les recherches et l’analyse que nous avons effectuées, toutes ces politiques complémentaires seront nécessaires à un moment ou un autre pendant la mise en œuvre de la politique de prix pour le carbone. Il est néanmoins nécessaire d’appuyer le développement et le lancement de technologies pendant la période de mise en œuvre, au-delà du signal de prix pour le carbone. Nous constatons que le développement technologique doit se faire le plus tôt possible. C’est particulièrement le cas pendant les périodes fragmentée et de transition (avant 2020), quand les plafonds d’émissions et les prix correspondants sont faibles comparativement à ceux qui sont nécessaires pour provoquer les investissements nécessaires à l’atteinte des réductions d’émissions à plus long terme. Ce scénario nécessite une stratégie d’investissement public ciblé, appuyée par les recettes des enchères, qui soit centrée sur le type approprié de technologie de réduction des émissions de carbone. Le tout devrait être intégré à une stratégie gouvernementale d’investissement dans la recherche et le développement qui sont non prescriptive et de vaste portée.

Compte tenu des coûts de pareil effort, il sera important de concevoir un cadre clair et abordable centré sur le type approprié d’investissement, qui élimine les subventions provocatrices de distorsions et qui exploite les ressources des secteurs public et privé de l’intérieur des secteurs et dans toute administrations touchées. Il faudrait envisager des moyens d’« échelonner » ces investissements et de les assortir d’une disposition de caducité – échelonnées pour répondre au besoin établi et établir une correspondance avec les cycles de roulement du stock de capital, et assortis d’une disposition de caducité une fois que le signal de prix pour le carbone prend pleinement effet, les problèmes d’abordabilité pour le secteur privé s’atténuent et le lancement de la technologie bat son plein. Pour être efficace, l’investissement public doit s’accompagner de politiques sectorielles (y compris de règlements, de normes et de programmes d’information) conçues pour encourager une application efficace de ces fonds aux technologies appropriées.

4.2.4 Volet 3 : Possibilité de réduction internationale de carbone

Selon nos recherches et analyses, les effets sur le bien-être des consommateurs et le produit intérieur brut associés à l’atteinte des cibles de réduction des émissions du Canada peuvent être nettement atténués si nous achetons des droits internationaux d’émission de carbone et établissons un lien entre notre système national d’échange et d’autres systèmes. Cette stratégie nous aide à éviter certaines des mesures nationales de réduction de carbone les plus coûteuses en tournant notre regard vers l’étranger, en dépit du transfert financier international associé à ce type échanges ou achats de droits d’émission.

Idéalement, les coûts du carbone que doivent assumer d’autres importants partenaires commerciaux, comme l’UE et les É.-U., aideraient à établir le niveau auquel nous fixerions le plafond national d’émission de carbone et le niveau auquel nous chercherions à acheter des droits d’émission internationaux. Cette correction de politique présente l’avantage supplémentaire de permettre au Canada d’agir à l’échelle internationale pour influer sur l’établissement du prix pour le carbone à des niveaux correspondant à l’effort de réduction déployé au pays. Bien qu’il soit difficile de prévoir les prix pour le carbone à l’étranger, selon toute probabilité, des réductions internationales réelles et vérifiables des émissions peuvent être obtenues à des coûts inférieurs au prix national pour le carbone que nous avons prévu.

Notre scénario fixe le plafond national du prix pour le carbone quelque peu en dessous des niveaux requis pour réaliser rien que les objectifs nationaux, mais assez haut pour illustrer la rareté grandissante et le coût en hausse des réductions internationales tandis que de plus en plus de pays se tournent vers l’étranger en quête de solutions peu coûteuses. Il peut y avoir des avantages à permettre aux entreprises canadiennes de vendre des droits nationaux à d’autres entreprises sur les marchés internationaux. Selon le plafonnement des coûts nationaux du carbone à 100 $ par tonne en 2020 et 200 $ après 2025, les achats internationaux de droits d’émission de carbone devraient s’établir à environ 52 Mt en 2020 et près de 200 Mt en 2050. Le transfert financier afférent serait de l’ordre de 1,9 milliard de dollars en 2020 et 200 million de dollars¹⁸en 2050. Tout échange connexe de droits d’émission régi par un système de quotas et d’échange unifié se grefferait à cela, en supposant que des réductions pourraient être achetées à des prix inférieurs au coût plafonné du carbone hors du Canada. Cela entend un prix seuil national pour le carbone, en dessous duquel l’échange de droits reliés pourrait se faire avec les États-Unis ou l’Europe, mais au-dessus duquel le gouvernement pourrait acheter des droits internationaux d’émission de carbone avec les paiements reçus des émetteurs.

L’accès aux solutions internationales de réduction des émissions de carbone est nécessaire pour maintenir à la baisse les coûts nationaux, mais peut engendrer d’importants transferts de richesses et jeter le doute sur leur efficacité sur le plan environnemental s’il n’est pas bien géré. L’efficacité environnementale d’une telle politique peut être réduite si on ne cherche pas à réaliser des réductions réelles et vérifiables des émissions à l’échelle internationale. Le Fonds prototype pour le carbone que gère la Banque mondiale, par exemple, a fait l’objet de critiques de groupes environnementalistes et communautaires pour avoir financé des projets de développement à grande échelle, comme une plantation d’eucalyptus au Brésil, un barrage hydroélectrique au Guatemala et un site d’enfouissement en Afrique du Sud. Ces groupes soutiennent que de tels projets contribueront très peu à l’atténuation des effets des changements climatiques et pourraient être source de préjudices sociaux et environnementaux. Il pourrait aussi y avoir des préoccupations relativement à la répartition, sur la manière dont les réductions sont réalisées dans d’autres pays. Un protocole visant à faire ce que les réductions soient réelles, équitables et durables pourrait contribuer à guider les achats internationaux de carbone.

4.2.5 Sommaire des émissions et des coûts de la politique de prix pour le carbone

À la suite de la mise en œuvre en 2020 de la politique de prix pour le carbone, y compris un système national de quotas et d’échange où le tout est vendu aux enchères, des réglementations complémentaires et des politiques technologiques de même que des possibilités de réduction internationales, le total des coûts liés à la conformité est estimé, en chiffres prudents, à environ 3,4 milliards de dollars¹⁹. La politique, quant à elle, générerait une valeur économique de 18 milliards de dollars²⁰étant donné que le reste des émissions dépassant la cible de réduction des émissions de 2020 peut être acheté et vendu sur le marché.

Afin de réduire le taux d’émission au pays ou à l’étranger et d’atteindre la cible de 2020, il faudra des dépenses annuelles supplémentaires totalisant 3,4 milliards de dollars en 2020. Les émissions seront réduites de 278 Mt en 2020, parmi lesquelles 178 Mt proviendront des systèmes nationaux de quotas et d’échange, 52 Mt résulteront des politiques complémentaires avec un prix plafond de 200 $ et un autre taux de réduction de 48 Mt résultant des possibilités de réduction internationales²¹. Cela entraîne ensuite des coûts liés à la conformité de 1,9 milliard de dollars pour les coûts couverts en vertu du système de quotas et d’échange, les coûts de 800 million de dollars pour les politiques complémentaires et 700 million de dollars en coûts d’achats internationaux. Ces chiffres masquent certains flux de financement en raison du marché qui pourrait voir la vente des droits d’émission s’élever à 800 million de dollars entre les émetteurs. En outre, les achats internationaux permettent d’éviter les coûts nationaux liés à la conformité de 1,7 milliard de dollars.

La valeur du reste des émissions s’élève à 18 milliards de dollars en 2020. Malgré la mise en œuvre de la politique et l’atteinte de la cible de 2020, il resterait quand même 570 Mt d’émissions. Ces émissions sont de valeur car elles peuvent être achetées et vendues sur le marché d’échange avec une valeur avoisinant les 18 milliards de dollars. La distribution de cette valeur est cruciale en raison de son importance. La politique de prix pour le carbone de la TRNEE recommande avant tout la répartition gratuite des droits et la transition vers un marché aux enchères intégral d’ici 2020 afin d’assurer la disponibilité de fonds qui assoupiraient le processus de transition vers une économie à basse teneur en carbone. Une quantité minimale de répartitions gratuites sera toujours recommandée au-delà de 2020 sous réserve, et ce, afin de traiter toute préoccupation provisoire liée à la compétitivité.

On peut procéder aux ventes aux enchères de plusieurs façons : une enchère uniformisée où la soumission la plus élevée établit le prix global et une enchère qui fixe les prix par bloc où les droits sont vendus à des prix différentiels selon les soumissions. Chaque option mène vers une distribution différente possible de la valeur des émissions de 18 milliards de dollars entre le gouvernement et les grands émetteurs et distributeurs de carburant qui ont besoin de droits d’émission. La figure 16 illustre la valeur maximale accumulée pour le gouvernement selon une enchère uniformisée où la soumission la plus élevée établit le prix global de l’enchère pour toutes les émissions. Dans le cadre de la politique, la valeur totale de l’enchère est ensuite déboursée intégralement pour le développement de la technologie et le lancement technologique, pour un soutien offert à un certain nombre de ménages et d’entreprises touchés et pour certaines réductions d’impôt. Ces options de revenu sont étudiées plus en détail à la section 5.5.

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