De nombreuses possibilités visant l’élaboration de politiques complémentaires ont déjà des précédents au Canada : des règlements liés au captage et à l’utilisation du gaz d’enfouissement sont en place dans plusieurs provinces, tout comme des règlements sur l’efficacité énergétique dans les bâtiments ainsi que le traitement des émissions en amont dans le secteur du pétrole et du gaz. Les précédents qui existent pour la réglementation dans ces secteurs suggèrent que de telles approches sont acceptables sur le plan politique et faisables sur le plan administratif. Un rapport récent de la TRNEE sur l’efficacité énergétique dans le secteur canadien des bâtiments commerciaux intitulé Dans l’engrenage du changement : Efficacité énergétique dans le secteur des bâtiments commerciaux du Canada, indique clairement l’incidence positive des politiques complémentaires relativement à la tarification du carbone.

Le défi est de s’assurer que ces règlements imposent des coûts qui correspondent au prix pour le carbone à grande échelle afin que les coûts liés à toutes les émissions soient unifiés en vertu de la politique de tarification et de la combinaison de règlements complémentaires. Ce faisant, les gouvernements et l’industrie devront résoudre les problèmes difficiles liés aux obstacles institutionnels, financiers, entre autres, dans chaque secteur réglementé. De tels obstacles empêchent l’incidence complète du prix et les obligations réglementaires, augmentent les coûts liés à la conformité et ralentissent le développement de la technologie.

3.1.3 Équilibrer le coût des mesures prises au niveau national avec les possibilités de réduction du carbone au niveau international

Alors que l’on vise des réductions accrues avec le temps, l’importance de bien élaborer la politique de prix pour le carbone s’intensifie à mesure que des coûts plus élevés sont imposés dans le plus en plus de secteurs de l’économie. Notre recherche révèle qu’il existe un point auquel d’autres mesures nationales ne nous aident pas à atteindre notre but de rentabilité. La raison est simple : les coûts de la lutte antipollution augmentent rapidement à mesure que des réductions plus importantes sont visées.

La figure 7 illustre ce point. Puisque des réductions de plus 45 % en dessous des niveaux de 2006 sont visées, en 2050, le coût marginal pour atteindre notre cible de 65 % augmente de 200 $ la tonne à plus de 300 $ la tonne, et même davantage pour atteindre une cible de 80 %. Cette observation indique qu’aux niveaux cibles visés par le gouvernement fédéral, le coût des réductions augmente plus rapidement que la quantité des réductions d’émissions et chaque tonne réduite coûte plus cher.

Compte tenu des prix pour le carbone augmentant rapidement nécessaires pour obtenir les réductions nationales conformes à nos cibles à long terme, il est sensé d’établir une stratégie qui permet d’équilibrer les mesures prises au niveau national avec des réductions réelles et vérifiables à l’extérieur du Canada. La figure 8 souligne les avantages d’une telle stratégie. Elle étudie trois scénarios possibles en vue de permettre que le coût d’ensemble lié à la conformité soit contrôlé : une stratégie uniquement au niveau national, une stratégie qui permet l’échange de 10 % de la cible du gouvernement et une stratégie l’échange de 30 % de la cible du gouvernement. Il est fort probable que des achats internationaux de carbone pourraient s’effectuer à des prix inférieurs aux coûts nationaux du Canada. Par conséquent, nos coûts liés à la conformité pour la même cible chutent, plus que l’on permet l’échange international.

Trois implications immédiates deviennent apparentes. Premièrement, si l’intégrité des cibles de GES doit être maintenue, tout manque à gagner lié aux réductions des émissions nationales devra être comblé en s’organisant pour que les gouvernements ou les émetteurs achètent des réductions à l’échelle internationale. Cela nécessite d’établir des liens avec les mécanismes internationaux dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ou d’établir des liens directs avec d’autres régimes commerciaux en Europe ou aux É.-U. Par conséquent, le cadre stratégique du Canada sur le carbone doit être conçu en vue de faciliter un tel constat. Deuxièmement, ces réductions doivent être réelles et vérifiables afin de s’assurer qu’il ne s’agit pas seulement que « de l’air chaud »¹²et que le niveau global des GES dans l’atmosphère est réduit. Troisièmement, les entreprises canadiennes peuvent tirer avantage de leur capacité de vendre des crédits nationaux à des entreprises dans d’autres marchés.

La politique de tarification du carbone de la TRNEE est, en conséquence, conçue dans le but d’établir des liens éventuels avec les systèmes des partenaires commerciaux et de participer aux cadres mondiaux :

• Permettre l’établissement de liens entre les systèmes d’échange. Notre analyse suggère que les coûts du carbone du Canada liés à l’atteinte des cibles importantes sont vraisemblablement plus élevés que ceux de nombreux partenaires commerciaux. Le fait de permettre l’échange de droits avec des systèmes d’échange de droits d’émission internationaux comparables aidera à contrôler les coûts à l’échelle nationale et à harmoniser les prix pour le carbone parmi les partenaires commerciaux afin que l’ensemble des préoccupations de compétitivité soit limité.
  
  
• Contrôler les prix nationaux pour le carbone en permettant les achats de droits
  d’émission de carbone internationaux. Idéalement, les coûts du carbone que doivent payer d’autres partenaires commerciaux importants tels que l’Europe et les É.-U. fourniraient des renseignements sur le niveau auquel nous limitons les coûts nationaux du carbone au niveau auquel nous recherchons ensuite des achats internationaux. Bien que les prix internationaux pour le carbone soient difficiles à prévoir, il ne fait aucun doute que des réductions d’émissions internationales réelles et vérifiables peuvent être réalisées à des prix inférieurs aux prix nationaux pour le carbone requis pour atteindre les objectifs du Canada. En élaborant et en évaluant notre politique de prix pour le carbone, nous limitons les prix nationaux pour le carbone en dessous des niveaux requis pour réaliser les mesures au niveau national seulement, d’ici 2020 et, ensuite, nous limitons les prix à 200 $ la tonne, environ 100 $ de moins la tonne que ce qui serait requis, autrement, pour atteindre nos cibles.

Cette observation selon laquelle nos coûts nationaux du carbone augmentent rapidement, alors que la réalisation de nos réductions supplémentaires est limitée, renforce la nécessité d’équilibrer constamment les coûts liés aux réductions d’émissions avec l’atteinte des cibles de réduction des émissions. Puisque le fait de se concentrer sur la lutte antipollution au niveau national ne nous permet pas d’atteindre notre objectif central de réaliser des réductions importantes d’émissions au moindre coût, il faudra chercher des possibilités de réduction réelle à l’échelle internationale.

3.2 Les éléments essentiels de la mise en œuvre de la politique : une politique d’adaptation de prix pour le carbone qui envoie un signal de prix crédible à long terme

Le deuxième élément essentiel de notre politique est qu’elle doit envoyer un signal de prix à l’économie qui est certain et crédible maintenant, mais qui est également réceptif et adaptif à long terme. Il doit être certain et crédible pour changer les comportements et favoriser l’investissement au moyen de « règles du jeu » qui sont claires, et être réceptif et adaptif pour les nouvelles circonstances et les nouveaux renseignements économiques et environnementaux. Il importe de trouver une façon de relier ces deux besoins dans l’élaboration de la politique.

Bien que l’adaptabilité et la certitude relatives à la politique soient des éléments essentiels de toute politique de tarification du carbone, il existe des compromis entre les deux critères. Si une politique a clairement été élaborée en vue d’être souple ou modifiable dans l’avenir, l’incertitude relative à la nature future de la politique s’ensuit. D’autre part, tenter de modifier une politique d’avance voudrait dire qu’il a été impossible de s’adapter aux nouveaux renseignements, tels que ceux liés à la science du climat qui évolue ou aux politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique de tarification du carbone efficace doit comprendre un équilibre entre l’adaptabilité et la certitude – elle doit pouvoir s’adapter au changement et aux circonstances inconnues de l’avenir, mais être suffisamment certaine pour transmettre un signal de prix robuste et à long terme à l’économie dès le début.

3.2.1 La certitude de la politique est nécessaire pour influer sur les décisions d’investissement à long terme

Les entreprises et les ménages gèrent régulièrement le risque et l’incertitude lorsqu’il s’agit de prendre des décisions d’investissement. Pourtant, une politique incertaine sur le climat entraîne des risques supplémentaires. Elle augmente le coût en capital et modifie les décisions d’investissement. L’incertitude de la politique incite davantage à reporter des investissements dans les technologies de réduction des émissions en vue d’obtenir des renseignements supplémentaires ou un engagement fondamental plus clair de la part des gouvernements. Il s’agit d’un grand défi puisque de nombreux secteurs de l’industrie, particulièrement la production d’énergie, le pétrole et le gaz et le secteur manufacturier, font face à des pressions considérables à court terme pour investir dans de nouveaux capitaux propres à long terme. Les entreprises et les ménages ont tous les deux tendances à éviter d’investir dans un climat d’incertitude, en particulier s’il est prévu que les signaux de prix et les orientations de la politique changeront brusquement, ou avec le temps.

Une politique efficace est celle qui fait clairement et uniformément état de la nature à long terme de la politique de tarification du carbone. Par conséquent, la certitude de la politique suggère que la politique de tarification sera maintenue et qu’elle est définie avec le temps. En d’autres termes, la certitude de la politique s’assure que le signal de prix n’est pas dilué par l’incertitude en ce qui concerne la permanence ou la longévité de la politique de tarification. Selon notre recherche, une communication claire d’un engagement à long terme du gouvernement relatif à une politique de tarification est essentielle pour l’atteinte des réductions à faible coût qui correspondent aux cibles d’émissions de GES. Si les consommateurs et les entreprises croient que le gouvernement pourrait « reculer » ou adoucir la politique de tarification à la suite de pressions politiques, cela réduit l’efficacité de la politique.

Dans la figure 9, deux scénarios sont présentés. Le premier comporte des investissements faits en toute confiance relativement à la politique de prix pour le carbone et l’autre a trait au manque de confiance. Le manque de confiance va de pair avec le niveau inférieur d’investissement global, ce qui entraîne des réductions d’émissions beaucoup plus faibles. La confiance en la politique de tarification du carbone fait en sorte que les investissements reflètent la valeur future du carbone et, par conséquent, les choix liés à la technologie à long terme prévalent. Cela illustre l’incidence positive de la certitude de la politique de tarification du carbone.

3.2.2 L’adaptabilité de la politique est nécessaire en raison de l’éventail des incertitudes

Alors que la certitude de la politique illustre l’importance de l’incertitude du point de vue des entreprises et des ménages, l’adaptabilité de la politique met en lumière l’importance de l’incertitude du point de vue des décideurs. Les sources considérables d’incertitude, dont les suivantes, compliquent l’élaboration de la politique :

• les prix pour le carbone ou les plafonds mis en œuvre par les principaux partenaires commerciaux du Canada;

• l’urgence des réductions des émissions, telle qu’elle est imposée par la science sur le climat;

• le coût et l’efficacité des politiques nationales;

• la force de l’économie;

• la répartition des incidences pour les intervenants.

En raison de ces sources d’incertitude, les gouvernements doivent composer avec des risques dans le cadre de la mise en œuvre de la politique nationale de tarification du carbone et doit tenir compte de ces questions. Par exemple, si le Canada devait mettre en application une politique de tarification du carbone différente de celle de partenaires commerciaux, cela pourrait créer des préoccupations accrues sur le plan de la compétitivité pour l’industrie canadienne. Si la politique de tarification du carbone était établie de façon trop sévère et que les coûts d’atténuation des émissions étaient plus élevés que prévus, l’économie canadienne pourrait souffrir de perturbations disproportionnées. De façon semblable, si les réductions d’émissions canadiennes à court terme étaient trop faibles, le Canada pourrait être forcé d’augmenter ses réductions de façon importante à l’avenir, ce qui augmenterait les coûts.

Il est possible de réduire ces risques si la politique est conçue pour être adaptable et souple. L’adaptabilité de politique permettrait à une politique de tenir compte des nouveaux renseignements fournis plus tard et de l’aider à demeurer concentrée sur la réalisation de réductions rentables conformes aux cibles. Les principes de la gestion adaptive s’appliquent dans ce cas-ci. Un cadre de gestion adaptive permettrait de surveiller les résultats et de s’adapter aux incertitudes et aux résultats négatifs. L’adaptation à la politique, avec le temps, serait importante en raison de la complexité du système d’énergie et des incertitudes sous-jacentes décrites ci-dessus.

3.2.3 Équilibrer la certitude et l’adaptabilité de la politique

Bien que l’adaptabilité de la politique et la certitude de la politique soient des objectifs importants pour une politique de tarification du carbone, il y a des compromis entre les deux buts. Si une politique a clairement été conçue pour être souple ou modifiable à un certain moment, il est impossible d’éviter l’incertitude. D’autre part, modifier une politique à long terme signifie qu’elle ne peut être ajustée aux nouveaux renseignements. Notre recherche suggère qu’une politique de tarification du carbone devrait plutôt tenter de trouver un équilibre entre la certitude et l’adaptabilité; elle devrait transmettre un signal de prix robuste à l’économie dès le début, mais doit pouvoir s’adapter à l’avenir.

L’atteinte de cet équilibre est un réel problème de régie : elle nécessite la mise sur pied d’institutions et de processus liés à la mise en application et à la gestion de la politique de tarification du carbone avec le temps. Cela est particulièrement vrai pour le Canada en tant que fédération comportant la compétence partagée pour l’environnement, la propriété provinciale des ressources naturelles dans le sol et les ententes de partage des recettes avec les provinces pour l’extraction en mer. Afin d’atteindre nos cibles importantes de réduction d’émissions à long terme, nous avons besoin d’une institution et d’un processus qui peuvent gérer les incertitudes du point de vue des décideurs au moyen d’une approche adaptive et gérer les incertitudes du point de vue des entreprises et des ménages, en réduisant au minimum les risques liés à l’investissement dans les technologies relatives aux émissions faible en carbone et en conservant les signaux de prix constants et abordables. Une autre discussion sur les questions de gouvernance liées à la mise en œuvre d’une politique adaptive de tarification du carbone figure au chapitre 6.

3.3 Volets de la politique de tarification du carbone

Afin d’atteindre nos deux principaux buts, nous avons traduit ces éléments de conception essentiels en une politique de tarification du carbone traitable composée de « volets de politique¹³». Ensemble, les volets de politique traitent de chacun des segments des émissions de l’inventaire national du Canada. La politique de tarification du carbone comprend également une stratégie de mise en œuvre en vue de fournir une politique adaptive et une tarification du carbone à long terme certaine. Nous utilisons les volets de politique suivants.

1. Un système de quotas et d’échange national unique. Cela unifiera les prix et les politiques pour le carbone pour toutes les émissions de tous les secteurs et toutes les administrations, selon un plafond national pour l’ensemble des émissions.

• Les grands émetteurs. Cela couvre environ 51 % des émissions. En établissant un prix pour le carbone maximum, nous pouvons inclure les éléments souhaitables des taxes sur le carbone afin d’accroître la certitude du prix et contrôler les coûts, tout en s’assurant que le plafond sur les émissions fonctionne efficacement.
  
  
  
• Le reste de l’économie. En ce qui concerne les 36 % des émissions dans les bâtiments, le transport et l’industrie légère, un plafond serait appliqué à un point donné dans la chaîne de distribution du carburant à ceux qui distribuent ou important du carburant, limitant ainsi le nombre d’entités commerciales, tout en élargissant la couverture dans toute l’économie.

2. Les règlements complémentaires et les politiques technologiques. Puisque les échecs du marché empêchent le prix pour le carbone d’atteindre toutes les émissions, des règlements ciblés, tels que les codes du bâtiment, les règlements adéquats, les normes de rendement énergétique des appareils et des véhicules, ainsi que les investissements publics ciblés par des subventions pour le développement et le déploiement technologique, aideraient à s’assurer que tous les secteurs de l’économie contribuent aux réductions d’émissions et que le déploiement de la technologie à faibles émissions de carbone se produit en temps opportun. Cela comprend des règlements pour les émissions restantes difficiles d’accès.

3. Les possibilités de réduction du carbone à l’échelle internationale. Puisque le prix pour le carbone augmente considérablement à partir de 2015 et par la suite, nous devons faire en sorte que le coût des mesures au niveau national uniquement ne soit pas prohibitif. L’accès aux possibilités de réduction du carbone à l’échelle internationale aidera à harmoniser les coûts nationaux du carbone avec ceux de nos principaux partenaires commerciaux et à s’assurer qu’au fur et à mesure que les prix pour le carbone augmentent et que des unités supplémentaires de réductions sont de plus en plus dispendieuses, nous ne dépensons pas une somme disproportionnée pour un nombre inférieur de réductions supplémentaires réelles. Avec le temps, les achats internationaux pourraient représenter 20 % des réductions ciblées en 2020, et moins de 10 % en 2050.

La figure 10 fournit les résultats de la modélisation menée par la TRNEE pour ces trois volets de politique ainsi que la contribution de chacun pour l’ensemble des réductions avec le temps. Ils montrent la façon dont, individuellement et ensemble, ils réduisent les émissions de carbone et atteignent les réductions de GES à moyen et à long terme du gouvernement.

Le chapitre suivant présente les caractéristiques détaillées de la conception de la politique de prix pour le carbone recommandée de la TRNEE, notre « feuille de route », pour que le Canada se concentre sur chacun des volets de la politique, en montrant comment ils fonctionneront. Par la suite, nous examinons nos considérations des résultats attendus et des incidences de la politique proposée sur l’industrie, les ménages et le gouvernement, et la façon dont nous pouvons atténuer les effets néfastes. Par conséquent, nous discutons des éléments importants de la mise en application et de la gouvernance d’une politique de prix pour le carbone qui fournit une certitude à long terme, mais qui peut s’adapter aux circonstances qui changent avec le temps.

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