5.1 Définitions

Codes, normes et instruments connexes (CNIC) tels que des directives et des pratiques exemplaires qui jouent un rôle critique dans la société en aidant à « fixer les normes » quant aux processus et aux matériaux qui façonnent la qualité de notre infrastructure physique. Leur principal objectif a été de sauvegarder la sécurité et la santé humaine tout au long du cycle de vie complet des infrastructures, ce qui constitue pour une société les mécanismes les plus fondamentaux de la gestion des risques. Comme un levier pour les gouvernements, les CNIC peuvent tomber dans les « règlements de commande et de contrôle ». Autrement dit, ce sont des règles et des restrictions définissant les comportements, les modes d’action, ou les critères de rendement

L’assurance est un mécanisme de financement ayant pour principal but d’appuyer la gestion des risques de la société grâce à la mutualisation des risques. Les courtiers d’assurance mesurent et mettent un prix sur les risques, comme le risque de dommages matériels causés à un bâtiment particulier en raison de conditions météorologiques extrêmes. Les foyers, les entreprises et les gouvernements qui souscrivent de l’assurance transfèrent effectivement des risques convenus aux courtiers d’assurance.

La gestion des catastrophes inclut toutes les activités et les mesures de réduction des risques visant à améliorer et garantir la capacité à faire face efficacement aux dangers d’origine naturelle ou humaine. La gestion des catastrophes comprend des activités en soutenant la prévention et l’atténuation (en évitant ou minimisant de manière proactive la perte ou la souffrance), la préparation, l’intervention et le rétablissement. Une catastrophe est « un phénomène social résultant de l’intersection d’un danger avec une vulnérabilité qui dépasse ou déborde la capacité à faire face et qui peut causer un préjudice à la sécurité, à la santé, au bien-être des gens, aux biens ou à l’environnement »[58]. Un concept connexe et pertinent est l’urgence, définie comme « un événement présent ou imminent qui nécessite une coordination rapide des actions concernant des personnes ou des biens dans le but de protéger la santé, la sécurité ou le bien-être des personnes, ou à limiter les dommages causés à des biens ou à l’environnement ». La gestion des urgences est un concept pertinent, une fonction qui est plus proche du niveau local et imbriqué dans le cadre national de gestion des catastrophes. Les catastrophes et la gestion des urgences ont un caractère de bien public, et les gouvernements eux-mêmes sont responsables du financement ou de la prestation d’activités connexes.

5.2 Codes, normes et instruments connexes

Étendue de la couverture : les codes et les normes sont les formes les plus communes des CNIC[59]. En règle générale, un code a une large portée couvrant une large gamme de questions, alors qu’une norme est étroite. Adoptés par les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux, ou les administrations municipales, les codes et les normes peuvent devenir force de loi. Certaines normes ne deviennent pas des exigences juridiques, mais les praticiens les utilisent comme l’articulation reconnue d’une bonne pratique. L’adoption structurée d’un code qui fait référence à de nombreuses normes donne force de loi à ces dernières. Par exemple, le Code national du bâtiment du Canada renvoie à plus de 200 normes. Les directives et les pratiques exemplaires sont moins contraignantes et moins formelles, et utilisent des techniques ou des méthodologies éprouvées avec succès par l’expérience et la recherche.

L’utilisation et la couverture des CNIC diffèrent selon les types d’infrastructure. Par exemple, les provinces et les territoires ont la responsabilité de l’adoption légale et de l’application des codes nationaux du bâtiment, d’incendie et de plomberie mis au point par la Commission canadienne des codes du bâtiment et de prévention des incendies et soutenus et distribués par le Conseil national de recherches. Les pratiques exemplaires et les lignes directrices sont plus communes pour le développement dans le secteur des transports et le secteur minier (par exemple, parcs à rebuts des mines).

La clarté des rôles et des responsabilités : le processus visant à élaborer et à renouveler les CNIC diffère sensiblement. Le Conseil canadien des normes (CCN), une société d’État fédérale qui relève du ministre fédéral de l’Industrie, coordonne et supervise les efforts des organisations qui élaborent la plupart des codes et des normes utilisées au Canada en vertu du Système national de normes (SNN). Entre autres rôles, le CCN agrée les organismes qui élaborent les normes au Canada, tels que l’Association canadienne de normalisation. Le CCN gère également la participation du Canada sur les processus internationaux, les normes volontaires, telles que l’Organisation internationale de normalisation (ISO). Les normes non-règlementaires provinciales et territoriales, les normes internationales, les caractéristiques de la modélisation, les pratiques exemplaires, les directives, les codes nationaux modèles, entre autres, n’entrent pas dans le champ d’application de la SNN. L’élaboration et le renouvellement du contenu d’un code ou d’une norme résultent normalement d’un processus consensuel qui s’appuie sur les contributions volontaires du Comité permanent, des membres du groupe de travail, et du public[60]. En revanche, la conception et les processus de renouvellement de nombreuses directives étaient largement régis par un ou deux intervenants ayant une expertise sur le sujet connexe. Les ministères peuvent élaborer des directives, généralement en liaison avec l’examen par des experts externes.

Bien qu’essentielles au rendement ultime d’un code, d’une norme, d’une directive ou des pratiques exemplaires, les lacunes en matière d’inspection et d’application existent dans le Nord canadien. Par exemple, la responsabilité ultime du paiement à des fins de vérification, d’inspection et d’exécution est parfois imprécise. Les cadres juridiques pour l’infrastructure du Nord n’assignent pas toujours de responsabilités claires pour l’utilisation abusive des CNIC non plus. En outre, les ressources financières et les ressources humaines limitées pour procéder à des inspections et faire respecter les CSRI apparaissent comme un défi sérieux pour les administrations territoriales et municipales et - dans le règlement des revendications territoriales - les administrations autochtones. Ces dernières années ont vu une diminution du nombre d’effectif et de personnel de soutien technique dans les administrations du Nord. En outre, il n’existe actuellement pas de normes nationales de formation des inspecteurs, et les gouvernements territoriaux peuvent manquer de ressources pour établir leurs propres programmes d’homologation. Avec l’exposition croissante des infrastructures aux impacts du changement climatique, les risques s’intensifient. Les lacunes existantes en matière d’inspection, d’application et, finalement, du bon déploiement des CNIC sont susceptibles d’éroder les capacités à s’adapter et à répondre aux objectifs de développement durable régional.

La flexibilité et la demande : bien que les examens et les mises à jour des codes et des normes aient lieu, les gens du Nord sont désavantagés sur le plan de la participation à ces processus nationaux et de la prise en compte de leurs préoccupations par les programmes nationaux. Deux questions principales influencent les calendriers d’examens et de priorités. Le premier est le temps nécessaire pour parvenir à un consensus au sein d’un groupe d’intervenants ayant des perspectives différentes et des opinions concernant les objectifs clés. Le second est la demande d’examen et d’actualisation d’un instrument donné. Même si en termes généraux le processus d’élaboration et d’actualisation des normes et des codes repose sur le consensus, l’ampleur de la représentation des divers groupes d’intérêt dans les étapes de l’élaboration s’étend de l’examen superficiel à la consultation approfondie.

Comme on a pu le constater, par l’intermédiaire du programme de la TRNEE, les praticiens en infrastructure du Nord se sentent souvent marginalisés par ces processus. Le phénomène s’explique de diverses façons. Les territoires n’ont souvent pas les effectifs ou les ressources financières pour participer pleinement à des comités techniques portant sur les CNIC. Même les provinces ont tendance à accorder plus d’effort pour traiter avec les régions au sein de leur administration, là où les codes auront le plus d’impact, généralement dans le Sud peuplée et les centres industriels. Les codes nationaux sont censés avoir une portée nationale, et les facteurs du Nord ne semblent pas avoir le même poids que ceux du Sud au sein des comités. Étant donné que les CNIC sont beaucoup sont axés sur le marché, soutenus par ceux qui ont un enjeu dans une certaine technologie ou un processus, l’accent sur les questions résultant du Sud dans le processus des CNIC est à la fois prévisible et évident.

La participation des habitants du Nord à ces processus est essentielle pour diverses raisons. Premièrement, la tolérance au risque et les attitudes concernant l’incertitude diffèrent entre les intervenants. C’est là un argument fondamental pour assurer l’équilibre dans la composition des comités engagés dans la conception des CNIC et, en particulier, pour inclure les intérêts du Nord et des experts à la table. Deuxièmement, pour certaines questions relatives au Nord, comme la construction dans le pergélisol, un organisme de synthèse de la connaissance ou un ensemble de pratiques exemplaires pour faire référence n’existent pas encore, ce qui signifie que les praticiens expérimentés sont les meilleures ressources dans ce cas. Troisièmement, l’utilité des CNIC est subordonnée à l’exécution fiable et efficace et à l’inspection. Comme on a pu le constater dans la section ci-dessus, de nombreuses régions du Nord du Canada éprouvent des problèmes de capacités dans ce domaine, qui doivent être communiqués à des tables du comité portant sur les CNIC. Par exemple, la recherche et la consultation de la TRNEE ont révélé que les organismes chargés des codes territoriaux et des normes sollicitent des données et des informations sur le climat et le changement climatique pour les codes mis à jour et les normes qui reflètent les réalités de leur climat changeant.

Le changement climatique, et la nécessité d’y harmoniser les CNIC est donc susceptibles de creuser davantage l’écart entre la pertinence des CNIC nationaux dans le Nord en cas de situations et de besoins, en mettant potentiellement une grande tension sur la créativité, la capacité et la prise de décision des praticiens en infrastructure du Nord. Dans la dernière décennie, les praticiens en infrastructure du Nord ont généralement fait un excellent travail dans la gestion des risques liés au climat touchant l’infrastructure. Mais, comme le nombre d’entreprises qui s’établissent et qui travaillent sur les infrastructures dans le Nord canadien augmentera dans les prochaines années, la codification de l’expérience des praticiens du Nord dans les CNIC deviendra de plus en plus importante. À titre d’exemple, le Canada ne dispose pas actuellement de directives officielles sur l’application ou le maintien d’un thermosiphon, des technologies liées au pergélisol visant une large application dans certaines régions du Nord canadien.

 

Ce que je fais n’est pas régi par des codes et des normes. La plupart se fondent sur l’expérience. Il y en a très peu qui dictent ce que nous devons faire dans notre pratique.
Il y a maintenant dix ans que la première ligne directrice est sortie. Bien qu’il soit daté,
le cadre est encore utile.
– Participant à la réunion du programme de la TRNEE, à Yellowknife (Territoires
du Nord-Ouest), janvier 2008.

Rôle de l’information liée au climat : l’intégration des informations climatiques dans l’élaboration des CNIC et la conception, la construction et la gestion des infrastructures se déroulent en grande partie grâce à la création et à l’application des « valeurs de calcul du climat ». Parmi ces valeurs, sont prises en compte les périodes de retour des conditions météorologiques extrêmes (comme les pluies intenses, le vent, la neige, le froid extrême et la pluie verglaçante) de différentes intensités et durées, ainsi que l’examen des moyennes à long terme. Depuis les années 1920, Environnement Canada (ou son équivalent historique) a fourni des valeurs de calcul du climat pour les codes et les normes. Les valeurs de calcul reflètent les conditions historiques d’une situation géographique donnée.

Plusieurs tendances sont d’intérêt national touchant la qualité et la pertinence des variables des valeurs de calcul comme intrants dans les CNIC. Premièrement, au cours des 15 dernières années environ, la capacité du gouvernement fédéral de produire les types de données et les renseignements sur le climat à jour requis par les CNIC a diminué. Le Nord du Canada a été particulièrement touché par les compressions dans les capacités de surveillance, avec l’abandon d’un bon nombre de stations de surveillance de façon marquée entre 1994 et 2008, dans une région déjà touchée par la faible densité de la couverture dans le temps et l’espace et par les incohérences des techniques de collecte de données. Deuxièmement, la capacité du gouvernement fédéral d’examiner et de réviser les valeurs de calcul du climat a également diminué au cours de la même période. La première révision exhaustive des valeurs de calcul dans tout le Canada aura lieu lorsque le Code national du bâtiment du Canada 2010 sera publié (excluant les charges de neige). Pour certaines régions du Nord, cela signifie que les températures moyennes annuelles déclarées dans les valeurs de calcul ont été pas moins de 2 ºC, sous les moyennes actuelles. Troisièmement, les efforts pour renforcer la capacité de surveillance dans les régions éloignées du Nord canadien en utilisant des systèmes automatisés restent moins
cohérents quant aux certains indicateurs de climat par rapport aux méthodes traditionnelles. Cela pourrait diminuer la capacité de comprendre l’évolution du changement climatique et le développement des valeurs de calcul du climat adéquates dans certaines régions.

Les répercussions pour le Nord canadien en ce qui a trait à la capacité de surveillance et la réduction de la participation du gouvernement fédéral relative à l’élaboration et à l’actualisation des valeurs de calcul du climat sont nombreuses. Ces tendances influent sur la rapidité et la pertinence des valeurs de calcul du climat, car elles ne peuvent être supérieures à la quantité et la qualité des données qui servent de base à leur calcul. Les praticiens en infrastructure du Nord sont obligés soit d’utiliser abondamment des valeurs dépassées et potentiellement limitées citées dans les CNIC, ou de conclure un contrat avec un tiers pour produire de nouvelles valeurs techniques distinctes de celles mentionnées dans les CNIC. Du même coup, les organisations chargées de l’élaboration et de la mise à jour des CNIC montrent généralement une certaine réticence à utiliser les valeurs de calcul produites par un groupe à l’exception de celles d’Environnement Canada, qu’elles perçoivent comme un expert, fiable, et un tiers neutre.

Les données et les informations sur les conditions du pergélisol sont également importantes pour les CNIC et la gestion de l’infrastructure dans le Nord canadien, mais elles comportent des lacunes. Des sources fiables sur les données du pergélisol sont disparates dans le Nord canadien, et les données recueillies ainsi que les informations produites ne répondent pas aux besoins des praticiens en infrastructure. Ressources naturelles Canada surveille et modélise les conditions du pergélisol, mais une grande partie de l’activité est axée sur des mégaprojets en cours ou imminents ou sur des études du changement climatique lui-même, notamment le dégagement de méthane de la fonte du pergélisol. Les praticiens en infrastructure du Nord sont en quête de meilleures informations et de conseils sur la construction en vertu de l’évolution des conditions du pergélisol, notamment dans les domaines du soi-disant pergélisol chaud qui sont gravement touchés par le réchauffement climatique.

Les savoirs traditionnels représentent donc une source largement inexploitée d’informations et de données liées au climat pour la prise de décision. L’élaboration des CNIC n’a pas eu tendance à incorporer cette source de données et d’informations, et les résidents du Nord sont une source d’information essentielle et souvent oubliée. De récents exemples d’activités pour canaliser les connaissances liées au climat existent. Au Nunavut, les gouvernements, les universités et les collectivités travaillent ensemble afin de compléter les données météorologiques historiques avec les souvenirs des habitants autochtones. L’inclusion des connaissances traditionnelles peut aussi aider à intégrer les uniques attributs culturels et sociaux des populations locales, attributs qui peuvent avoir une influence sur l’application et l’exécution éventuelle d’un code ou d’une norme, ainsi que sur le rendement de l’infrastructure. Les connaissances traditionnelles peuvent contribuer à la caractérisation de la résilience d’une population et à la détermination des mesures nécessaires à l’adaptation aux impacts du changement climatique.

Les praticiens en infrastructure du Nord et d’autres pourraient bénéficier d’un accès accru aux données existantes, à l’analyse, et à des informations relatives au climat et à d’autres tendances et aux indicateurs biophysiques, et aux mises à jour régulières des valeurs de calcul du climat. Des informations considérables sur l’évolution des conditions climatiques sont aux mains d’une série d’organismes fédéraux, provinciaux, territoriaux et d’organismes municipaux. Certains de ces organismes, comme les conseils des eaux territoriales, recueillent des données brutes, mais manquent de ressources pour effectuer des analyses détaillées qui seraient utiles aux praticiens en infrastructure. Les entreprises privées, y compris les défenseurs des ressources principales et des projets de construction, qui ont entrepris des recherches dans le cadre de l’évaluation environnementale et du processus d’autorisation réglementaire, constituent aussi des sources importantes de données et d’informations. Par exemple, les sociétés minières et les entreprises de génie-conseil recueillent souvent leurs propres données sur la température du sol, les conditions du pergélisol, la neige, le vent, et d’autres indicateurs. Toutefois, le partage d’informations est incohérent et peu de coordination des données et des renseignements recueillis n’a lieu partout dans le Nord canadien, voire aucune. Des approches normalisées de gestion de données ou un répertoire central ou un site Web ne sont pas disponibles.

Prise en compte du changement climatique : au Canada, la sensibilisation et la compréhension des répercussions découlant du changement climatique sur les pratiques d’ingénierie des infrastructures et des institutions connexes sont en croissance, bien que les niveaux de compréhension et de réponse varient (voir encadré 7). La prise de conscience de la vulnérabilité des infrastructures au changement climatique tend à varier selon les collectivités, en grande partie en proportion de leur taille et de leurs ressources. Les données donnent aussi à penser que des segments du milieu des ingénieurs doivent encore être convaincus de la gravité potentielle du changement climatique.

ENCADRÉ 7: Selon l’Association canadienne de normalisation, les niveaux de connaissance et de prise de conscience sur les questions d’adaptation aux changements climatiques diffèrent entre les praticiens en infrastructure

L’Association canadienne de normalisation (CSA) gère environ 400 normes directement liées à l’infrastructure, y compris le pétrole et le gaz, les pipelines, les ponts, le béton et autres matériaux de construction. Récemment, la CSA a examiné la prestation des services et des produits par rapport aux besoins d’atténuation et d’adaptation liés au changement climatique, en se concentrant sur les professionnels engagés dans la planification des infrastructures, la conception et l’ingénierie. Cet ouvrage explore l’état actuel des connaissances sur le changement climatique et le niveau de conscience par les ingénieurs en infrastructure, dans le cadre de leur travail quotidien. L’étude a sondé plus de 2000 ingénieurs en infrastructure agréés pour s’enquérir de leur niveau actuel de prise de conscience des questions techniques liées au changement climatique, de leurs perspectives sur les besoins et les priorités pour résoudre les problèmes liés au changement climatique, et les engagements des programmes d’ingénierie des universités et des programmes de perfectionnement professionnel destinés aux ingénieurs en infrastructure. Entre autres résultats, l’étude a révélé un écart entre la reconnaissance de la nécessité d’adapter les pratiques courantes et les décisions pour tenir compte de l’évolution du climat et des changements réels de comportement parmi les praticiens en infrastructure dans ce domaine. Les résultats ont souligné l’importance de la sensibilisation et de la compréhension du changement climatique et des techniques et des mécanismes, tels que des codes et des normes, qui sont disponibles pour répondre aux enjeux d’adaptation.

Source : Association canadienne de normalisation (2007)

En ce qui concerne les CNIC, une reconnaissance formelle ou l’intégration des impacts découlant du changement climatique en tant que risque d’entreprise ne semble pas se produire à des niveaux élevés. Par exemple, le Conseil canadien des normes lui-même n’a pas encore intégré la gestion des risques liés au changement climatique à ses plans stratégiques ou d’entreprise. Le plan d’entreprise du Conseil pour 2009-2010 mentionne le changement climatique, mais seulement dans le contexte de l’atténuation des GES[61]. Il n’inclut pas encore le changement climatique comme un facteur dans le Code des modèles nationaux. Dans d’autres cas, les documents politiques, les stratégies ou les lignes directrices précisent l’importance de traiter les impacts découlant du changement climatique, sans fournir de directives sur la façon d’intégrer les considérations relatives au changement climatique dans les pratiques en cours. Par exemple, les lignes directrices portant sur la fermeture des mines territoriales et la remise en état sont préparées pour le Yukon par le gouvernement du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest par Affaires indiennes et du Nord Canada. Ces ensembles de lignes directrices déterminent le changement climatique, comme un enjeu à considérer, mais ne fournissent pas d’options sur les méthodes d’intégration des tendances liées au changement climatique dans le processus de fermeture d’un projet.

La prise en compte du changement climatique dans les CNIC représente un défi pour ceux qui sont engagés dans la fourniture de preuves scientifiques, en prenant la science et en la traduisant en intrants pour alimenter les CNIC, et en utilisant cette information pour prendre des décisions liées aux infrastructures. Étant donné le taux relativement rapide du changement climatique dans le Nord canadien, les CNIC influençant la planification, la conception, l’entretien et le renouvellement de l’infrastructure physique devraient clairement être constitués non seulement par les tendances et les indicateurs historiques et actuels relatifs au climat et à l’environnement, mais également par de nouveaux types d’information axée sur l’avenir. De plus en plus, les météorologues, les ingénieurs en géotechnique, et d’autres envisagent la façon dont les valeurs de calcul du climat pourraient commencer à prendre en compte ce que les modèles climatiques et les analyses des tendances du climat nous disent : que les valeurs de calcul fondées sur le climat à long terme « normal » ne tiennent plus [62].

Les consultations auprès des praticiens en infrastructure du Nord dans le cadre de la recherche de la TRNEE ont confirmé le besoin et le goût de plus amples conseils sur l’élaboration de valeurs de calcul adaptatives et axées sur l’avenir, et pour l’incorporation de cette orientation, ou les valeurs elles-mêmes, aux CNIC pertinents. Du même coup, les praticiens en infrastructure et les autres utilisateurs des renseignements connexes sur le climat visant la conception des infrastructures auront besoin de reconnaître les limites en basant les décisions sur les conditions climatiques prévues par les modèles. Au lieu de mettre l’accent sur l’optimisation de la conception fondée sur une estimation des conditions climatiques futures, il est peut être préférable d’envisager de meilleures stratégies qui prendraient en compte des ajustements en matière de sécurité ou d’autres facteurs pour les éléments où les preuves scientifiques et les impacts soutiennent maintenant de façon concluante les mesures d’adaptation,
et de concevoir des infrastructures robustes en vertu d’une série de changements plausibles des conditions climatiques.

Le potentiel de la responsabilité juridique a été cité comme un obstacle à l’intégration du changement climatique aux CNIC (voir encadré 8). Les praticiens en infrastructure continuent à voir les risques liés au changement climatique comme trop ambigus et donc difficiles, voire impossibles à gérer, les exposant à une responsabilité juridique. Ces parties sont susceptibles de résister au retour à la table du Comité des CNIC et à s’engager dans un processus qui pourrait atteindre des normes élevées de diligence et de responsabilité. Bien que les enseignements tirés d’études scientifiques puissent faciliter la nouvelle génération de CNIC « climat-averti », les parties peuvent être réticentes à divulguer des défaillances précises de l’infrastructure liées aux changements des conditions climatiques. Parce que la divulgation de tels cas ne vient pas avec une garantie d’indemnisation, elle présente un potentiel de poursuite en justice pour les autres parties qui ont participé à un projet qui a échoué.

ENCADRÉ 8: La perspective de la responsabilité juridique pourrait encourager ou décourager l’adaptation de l’infrastructure au changement climatique

La sensibilisation au changement climatique augmente la prise de conscience d’une possibilité de responsabilité juridique liée à l’adaptation. L’incapacité de s’adapter aux réalités liées aux dangers connus et attendus résultant du changement climatique peut exposer les entreprises, les collectivités et les gouvernements à des poursuites judiciaires par des particuliers ou autres pour les dégâts matériels et les dommages corporels. Au-delà des compensations financières, les conséquences de cette exposition accrue à la responsabilité juridique comprennent l’aversion au risque des investisseurs, une diminution de la confiance dans les gouvernements, les retards dans les projets d’infrastructure, et l’érosion de la capacité d’adaptation de la collectivité. Ce que nous avons examiné Nous avons examiné les lois et règlements de la common law au Canada qui pourraient conduire les principaux décideurs à intégrer les risques climatiques dans la planification, la conception, la construction, l’exploitation et la gestion des infrastructures. Les principaux décideurs comprennent les gouvernements, en tant que propriétaires et exploitants des infrastructures, approbateurs des plans, inspecteurs des projets d’infrastructure, et responsables en partie, de la santé et de la sécurité de leurs électeurs et de la protection de l’environnement. Sont également inclus les propriétaires et les opérateurs privés des infrastructures et les praticiens en infrastructure qui conçoivent et construisent les infrastructures, tels que les architectes, les ingénieurs et les entrepreneurs. Ce que nous avons constaté La responsabilité légale en cas de non-adaptation des infrastructures au changement climatique découle des principes de la common law de négligence, de nuisance, de responsabilité stricte et de législation relative à la responsabilité des occupants. Par exemple, un organisme gouvernemental peut être trouvé coupable de négligence s’il a pris conscience de risques climatiques particuliers, comme le risque que la fonte du pergélisol se traduise par la défaillance d’un système d’eau de surface et nuise à la qualité de l’eau, mais n’en a pas tenu compte. Quant à la nuisance publique, la responsabilité dépend de la façon dont l’infrastructure est essentielle au public, s’il existe des méthodes pour éviter le risque à un coût raisonnable, et quelles sont les pratiques qui prévalent dans des situations comparables. L’exposition du gouvernement à la responsabilité est plus importante dans les décisions opérationnelles que dans les décisions politiques. Par exemple, un gouvernement peut décider de ne pas créer un plan de gestion des catastrophes, et cela serait considéré comme une décision politique et non susceptible d’entraîner la responsabilité en vertu de la common law. Cependant, une fois qu’un gouvernement élabore un plan de gestion des catastrophes couvrant les risques climatiques pour l’infrastructure, il a une obligation de prendre soin de tous ceux touchés par l’application négligente d’un tel plan. Pour les praticiens en infrastructure, le recours à des codes, des normes et des instruments connexes (CNIC) s’avérerait probablement une défense insuffisante contre la négligence, surtout si l’on sait que les CNIC sont insuffisants dans des conditions changeantes de l’environnement. Pour déterminer s’il y a lieu de concevoir, construire et faire fonctionner un élément d’infrastructure à un niveau supérieur aux CNIC en place, les décideurs devront tenir compte de facteurs tels que le caractère normatif des CNIC, si des informations fiables existent pour appuyer des modifications, et si d’autres le font déjà. Les praticiens en infrastructure doivent également être conscients des changements potentiels dans l’assurance-responsabilité professionnelle, au fur et à mesure que les impacts du changement climatique s’intensifient. Ce que nous concluons Bien que le Canada n’a pas de législation qui traite expressément des obligations ou des responsabilités en matière d’adaptation au changement climatique, il pourrait bien ne plus être raisonnable que les responsables de l’infrastructure contestent sérieusement l’importance des risques climatiques, et l’ignorance ou le silence au sujet des risques peut ne pas garantir l’immunité en matière de responsabilité légale. La perspective de la responsabilité juridique est susceptible d’être un moteur important de l’adaptation au changement climatique et de la façon dont nous réagissons à cet enjeu.

Tiré de Torys LLP (2008). Legal Liability as a Driver of and Barrier to Climate Change Adaptation in Infrastructure Projects. Rapport commandé par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie.

Un code est censé refléter ce que nous devrions faire. Si vous construisez quelque chose en dehors de Yellowknife ou Whitehorse, vous n’avez pas vraiment besoin de vous conformer à des codes. Vous pouvez faire ce que vous voulez. Nous savons très bien ici ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas dans le code existant. Nous devons prendre nos propres décisions et faire grandement preuve de jugement professionnel.
- Participant à la réunion du programme de la TRNEE, à Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), janvier 2008.

5.3 Assurance

Étendue de la couverture : la recherche de la TRNEE a porté sur les biens et la responsabilité (également connu comme accident) en matière d’assurance [63]. L’assurance des biens offre une protection financière contre les dommages causés aux biens physiques, comme les bâtiments et les installations industrielles. Les politiques s’étendent généralement sur un cycle de renouvellement de douze mois, permettant l’incorporation de nouvelles informations liées aux risques lors du renouvellement. L’assurance-responsabilité civile protège les individus, les entreprises ou les gouvernements contre les poursuites civiles pour dommages ou préjudices qui auraient été entraîné par leurs actions ou leurs produits à des tiers ou à la propriété de tiers. La couverture s’étend habituellement sur plusieurs décennies, offrant moins de possibilités de modifications en cours lorsque de nouvelles informations liées aux risques et aux pertes potentielles émergent. L’assurance des biens et l’assurance-responsabilité civile couvrent les « pertes soudaines et accidentelles », par opposition à des pertes progressives, à des phénomènes à évolution lente.

L’assurance n’est pas une garantie de propriété ou un moyen de financer l’entretien des propriétés. L’intention est de replacer l’assurer à l’état financier où il ou elle était immédiatement avant le sinistre, sans créer d’aléa moral ou d’attente d’un gain économique. L’accent mis sur la couverture des pertes brusques et involontaires signifie que les polices d’assurance normales sur les propriétés normales et d’assurance-responsabilité civile ne couvrent pas les pertes dues à des affaissements de terrain, par exemple, parce que les structures qui s’enfoncent ou qui bougent le font souvent de manière progressive. Dans ce cas, on s’attend à ce que les propriétaires évalueront régulièrement les fondations et les rééquilibreront. L’assurance des biens et l’assurance-responsabilité couvrent la plupart des risques liés au climat, pour les bâtiments et autres infrastructures physiques. Cela comprend les tempêtes hivernales, les incendies de forêt, la foudre, et un certain nombre d’autres dangers. Le risque d’inondation est couvert pour les entreprises, mais pas pour les maisons. Les dommages dus à l’évolution du pergélisol ne sont généralement pas couverts, mais les assureurs ont la possibilité d’offrir une couverture dans des circonstances particulières, comme un gazoduc ou d’autres structures conçues pour résister à cet impact.

La couverture d’assurance est offerte partout au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, avec des différences régionales en ce qui a trait à l’activité du marché. Tel que mesuré par le total des primes plus que le produit intérieur brut, la pénétration du marché de l’assurance des biens et de l’assurance-responsabilité civile en 2006 était de 2,7 pour 100 au Yukon, de 1,6 pour 100 dans les Territoires du Nord-Ouest, et de 1,1 pour 100 au Nunavut - égale ou inférieure à la moyenne nationale de 2,7 pour 100[64]. Le nombre d’entreprises d’assurance actives dans les grands centres de Whitehorse et de Yellowknife est de 30 à 40 pour 100 plus élevé que dans le reste des territoires, ce qui est compatible avec une plus grande concurrence dans les centres urbains partout au pays.

Malgré l’augmentation des frais d’assurance dans le Nord canadien, la majorité des propriétaires et des entreprises achètent de l’assurance des biens et de l’assurance-responsabilité. La moyenne des demandes de règlement d’assurance dans le Nord canadien est plus de deux fois plus élevée que la moyenne nationale, bien que la proportion de ceux qui font des demandes soit plus faible. Les coûts plus élevés reflètent à la fois les coûts d’exploitation plus élevés des entreprises d’assurances et de leur évaluation du risque. La plupart des sociétés privées et les propriétaires souscrivent une assurance privée contre la plupart des risques climatiques, alors que l’achat de protection d’assurance pour l’infrastructure publique est moins fréquent. De nombreux locataires ne souscrivent pas d’assurance. L’assurance des biens et l’assurance responsabilité sont largement offertes pour les mines, les pipelines et d’autres grands projets dans le Nord canadien, où l’utilisation de programmes complexes de gestion des risques détermine le rapport coût-efficacité de l’assurance par rapport aux autres solutions qui incluent l’auto-assurance et les mesures préventives.

La clarté des rôles et des responsabilités : le secteur des assurances fait partie du secteur financier et est régi par des règles relatives aux licences des compagnies d’assurance, des courtiers indépendants, et d’autres secteurs professionnels et par le comportement du marché. Le Bureau fédéral du surintendant des institutions financières surveille la solvabilité financière de la plupart des compagnies d’assurance, y compris celles autorisées à opérer dans le Nord canadien. Les gouvernements de partout au Canada, y compris de chacun des territoires, ont établi des programmes pour superviser les pratiques du marché et garantir la capacité financière des compagnies d’assurance à payer les réclamations. La loi sur l’assurance et les pratiques de conduite sur le marché dans les territoires sont semblables à celles des provinces. Le surintendant des assurances est responsable d’appliquer la législation territoriale sur les assurances et les règlements, et le suivi des plaintes des consommateurs, dont très peu sont récurrentes. Le Bureau d’assurance du Canada - une association nationale qui représente la majorité du marché d’assurance du Canada - détermine les nouveaux enjeux et occasions pour l’industrie et se porte à la défense des changements à la politique au profit de l’industrie et de ses clients.

En partie à cause de l’étendue de la propriété publique des bâtiments et d’autres types d’infrastructures dans la région, les gouvernements des trois territoires jouent également un rôle dans la prestation d’assurance. Le gouvernement du Yukon auto-assure les bâtiments publics et autres infrastructures, et des fonds sont mis de côté chaque année et versés dans un fonds commun couvrant les pertes dues au feu, au vol, à la responsabilité, et à d’autres dangers. Le Nunavut et les Territoires du Nord-Ouest utilisent une forme de partenariats public-privé pour étendre la couverture d’assurance aux municipalités. La couverture et les mécanismes diffèrent, mais les deux approchent de manière efficace le transfert des nouvelles connaissances sur les risques et le contrôle des pertes pour les collectivités locales dans le Nord canadien.

Enfin, dans les cas où la couverture d’assurance privée n’est pas offerte pour les foyers et les entreprises, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, agissent comme des « assureurs de dernier recours ». Les lois sur la gestion des urgences et les catastrophes fédérales, provinciales et territoriales au Canada visent à préciser que le public ne sera pas payé pour ce secours d’urgence pour les dommages dus aux catastrophes naturelles si une couverture d’assurance privée est en place ou s’il est possible de souscrire une couverture à prix abordable. En effet, cela établit que les gouvernements au Canada à titre d’assureurs de dernier ressort, chargés de fournir des secours d’urgence lorsqu’ils ne sont pas autrement offerts. Au Canada, y compris dans le Nord canadien, cela a été plus évident pour les dommages dus aux inondations dans les logements.

La flexibilité et la demande : l’assurance se doit d’harmoniser ses prix aux risques assumés, et c’est pourquoi incitations à l’adaptation de leurs pratiques internes sont puissantes. Cela comprend la recherche de nouvelles informations sur les risques et les résultats potentiels liés à ces risques, le contrôle de l’efficacité des mesures de réduction du risque passé, et l’intégration de nouvelles informations aux politiques d’assurance. Dans le cas de dommages causés par les incendies de forêt, par exemple, les assureurs sont actuellement à la recherche de preuves scientifiques pour valider des pratiques offrant plus de protection, et pour quantifier les changements relatifs en ce qui a trait au risque. Pour quantifier l’ampleur des économies réalisées par les collectivités qui respectent le programme FireSmart, une stratégie d’une large applicabilité au Canada, il faudra du temps et de la recherche. Les gouvernements qui cherchent un plus grande engagement du secteur des assurances pourraient appuyer davantage la recherche dans ce domaine.

Les compagnies d’assurance sont également très motivées à aider les foyers et les entreprises à réduire les pertes réelles, car cela augmente directement la rentabilité des assureurs. Les compagnies d’assurance ont une tradition de promotion de contrôle des pertes, fournissant des informations, et d’autres types de mesures incitatives pour encourager les clients à adapter leur comportement à la réduction des risques. Les compagnies d’assurance exerçant des activités dans le Nord canadien surveillent un certain nombre de risques locaux, et fournissent des incitations ou peuvent renoncer à des frais supplémentaires si les propriétaires remplacent régulièrement leur toit et entretiennent bien un poêle à bois, par exemple. Dans le cas des réservoirs de stockage souterrains, les compagnies d’assurance ont refusé de renouveler les polices à moins que les propriétaires ne les remplacent par des réservoirs hors-sol. Aux États-Unis, les vastes dégâts causés par le vent en Floride et en Oklahoma ont incité les compagnies d’assurance à abaisser le coût de l’assurance pour les propriétaires de bâtiments qui ont été conçus pour résister aux dommages causés par des vents violents. Dans les zones arides de la Californie et de l’Australie, les pratiques en matière d’assurances se modifient en raison de pertes énormes causées par les feux de végétation. Au Canada, les incendies de 2003 à Kelowna (Colombie-Britannique) ont abouti à la participation des assureurs à sensibilisation du public. Enfin, les incitations sont évidentes dans la couverture fournie afin de couvrir les opérations de grandes entreprises, comme les mines, dans le cadre des pratiques de gestion globale des risques.

En général, les intérêts des compagnies d’assurance dans la promotion du contrôle des pertes et la réduction des risques s’harmonisent généralement aux intérêts des foyers et des entreprises pour minimiser les pertes et les souffrances, mais la tolérance et l’acceptabilité des risques politiques jouent un rôle ici. Les coûts d’assurance ont tendance à être une très petite partie des dépenses des foyers et des entreprises, et, dans certains cas, peuvent ne pas constituer une incitation suffisamment forte pour modifier les comportements à risque. En supposant que le coût de l’assurance reflète adéquatement les risques de dommages, les propriétaires prêts à assumer un plus grand risque de perte payent plus cher pour une couverture d’assurance. Des questions peuvent se poser lorsque les coûts d’assurance augmentent en raison de la hausse des niveaux de risque et les primes plus élevées qui en découlent entraînent la protestation de la clientèle. Les décideurs gouvernementaux peuvent réagir en offrant des subventions, favorisant ainsi, par inadvertance, les comportements à risque parmi leurs mandants [65].

Au Canada, les assurances privées sont en concurrence avec un certain nombre de programmes du gouvernement fédéral offrant des secours d’urgence sans frais aux collectivités territoriales, provinciales et municipales. Cela comprend des programmes administrés par Affaires indiennes et du Nord Canada, Infrastructure Canada et Sécurité publique Canada. Par exemple, les dommages aux infrastructures municipales causés par une inondation, un incendie de forêt ou d’autres catastrophes naturelles liées au climat peuvent être partiellement couverts par des programmes de financement fédéraux comme les Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC), où le gouvernement fédéral rembourse un certain montant de pertes. L’achat d’une assurance privée réduit les recouvrements admissibles en vertu des AAFCC, dollar pour dollar.

Rôle de l’information liée au climat : les données et les informations servant à estimer les risques et les pertes prévisibles sont essentielles à l’activité d’assurance, notamment les informations connexes au climat. En général, l’expérience historique récente sous-tend les estimations de coûts et les évaluations des risques potentiels qui attendent chaque client potentiel. Les prix offerts par les compagnies d’assurance varient souvent considérablement, en grande partie en raison des différences dans les informations accumulées par chaque compagnie d’assurance.

Le changement climatique présente des défis pour les pratiques tarifaires de l’industrie, en particulier là où il existe des lacunes dans les données météorologiques locales. Les assureurs ont récemment commencé à établir des modèles de risques climatiques pour anticiper les risques à fortes conséquences, mais à faibles probabilités pour appuyer la prise de décisions par les assureurs et leurs clients. Les praticiens de l’assurance ont soulevé des préoccupations au sujet de l’absence ou la mauvaise qualité des données météorologiques locales du Canada, particulièrement dans le Nord canadien. Bien que de meilleures données et informations appuieraient les efforts déployés par l’industrie des assurances pour modéliser son potentiel de pertes futures, déterminer le prix approprié à imposer, et d’autres conditions d’assurance, les efforts de collaboration pour partager ces informations avec d’autres secteurs clés de praticiens, par exemple le milieu des CNIC, font défaut.

Enfin, en tant qu’assureurs de la responsabilité pour l’infrastructure physique et les praticiens en infrastructure, l’industrie de l’assurance a tout intérêt à veiller à ce que les CNIC soient un véhicule qui expliquent aux praticiens en infrastructure les façons de prendre en compte le changement climatique.

Prise en compte du changement climatique : les chefs de file en matière d’assurance et d’autres experts consultés au cours du programme de la TRNEE indiquent qu’il est peu probable que le changement climatique se traduise par une dislocation matérielle des biens et des marchés d’assurance de responsabilité pour les propriétaires de maisons et de bâtiments dans le Nord canadien au cours des cinq ou dix ans à venir. Les frais d’assurance liés aux risques climatiques dans le Nord canadien sont très faibles par rapport aux risques non liés au climat, comme les incendies en milieu urbain, le vol et la responsabilité. Contrairement aux autres régions du Canada, il existe peu de preuves empiriques pour le Nord canadien sur l’évolution des phénomènes météorologiques extrêmes. En conséquence, l’industrie des assurances prévoit que l’évolution des risques climatiques dans le Nord aura peu d’effet sur la disponibilité et l’abordabilité de l’assurance dans le Nord canadien dans un proche avenir.

Toutefois, notre recherche a mis en évidence certaines conséquences d’un changement climatique en ce qui a trait à l’assurance dans le Nord canadien :

• La dégradation du pergélisol pourrait contribuer à une exposition accrue des agents responsables de la pollution. Dans les agglomérations dotées d’eau de surface et d’égouts, la fonte du pergélisol pourrait entraîner une rupture des systèmes et causer une contamination généralisée. Les propriétaires de l’eau et des égouts peuvent être tenus responsables des dommages, des coûts de nettoyage, et pour défaut de mise à niveau des infrastructures existantes. Les pipelines construits sur des terrains du pergélisol pourraient entraîner une rupture de la canalisation ou une fuite, résultant par la contamination des terres et, éventuellement, des cours d’eau, et des coûts de nettoyage élevés. Les mines abandonnées et orphelines au Yukon et dans les Territoires du Nord- Ouest qui ont des structures de confinement (par exemple, digues à rejets) et qui dépendent du pergélisol congelé pourraient éclater et libérer des résidus toxiques.
• Conformément aux tendances internationales en matière de responsabilité sociale des entreprises, la divulgation du changement climatique est de plus en plus fréquente. Les entreprises qui sont touchées par le changement climatique mais qui n’y contribuent pas elles-mêmes pourraient être sujettes à des poursuites en recours collectif si elles ne font pas de modifications pour éviter les impacts négatifs du changement climatique sur leurs activités.
• L’utilisation de nouvelles routes maritimes, dans le passage du Nord-Ouest entre autres, pourraient soulever des questions de responsabilité maritime. Par exemple, quels effets produirait un navire transportant des matières dangereuses qui entrerait en collision avec un glacier et qui laisserait échapper des matières toxiques? La dépollution du carburant seulement dans les eaux froides et lointaines serait à la fois difficile et coûteuse, alors que les impacts environnementaux et sociaux pourraient être importants. Et avec l’augmentation de l’activité touristique, les risques de naufrage des navires de croisière posent de grands défis. Mis à part les responsabilités potentielles, il s’agit notamment de ressources plus importantes pour les opérations de sauvetage et d’évacuation ainsi que de la possibilité de surcharger la capacité en matière de prestation de services des petites collectivités.

5.4 Gestion des catastrophes

Portée des protections : les définitions usuelles de la catastrophe, qui ont été rédigées pour répondre aux besoins de l’assurance et d’autres dédommagements de nature financière, insistent sur les effets catastrophiques d’un événement. Le nombre relatif de personnes dérangées, la valeur des biens détruits et l’importance que les médias accordent à un événement sont tous des critères qui entrent dans la définition d’une catastrophe. En vertu de cette définition, un nombre relativement peu élevé de catastrophes a eu lieu dans le Nord canadien et, par conséquent, l’expérience de la région en ce qui a trait à la gestion des catastrophes est, en soi, modeste (Voir Tableau 15). Une population dispersée avec une densité relativement faible de biens de grande valeur réduit la probabilité qu’un seul événement naturel important puisse être qualifié de catastrophe ou d’urgence dans le Nord canadien.

Lorsqu’il s’agit du Nord canadien et des du changement climatique, il faut se doter d’une nouvelle définition du terme catastrophe. Au lieu des pertes catastrophiques découlant de conditions météorologiques ou d’autres dangers naturels, les collectivités sont peut-être préoccupées par des processus lents de dégradation du pergélisol et de fonte des glaces marines, ainsi que des conséquences potentiellement désastreuses qui pourraient se manifester soudainement ou au fil du temps. Par exemple, plusieurs collectivités des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut dépendent, dans une certaine mesure, des aliments du pays. Pour elles, le déplacement ou la réduction des cheptels de caribou ou les difficultés d’accès aux zones de chasse traditionnelles à cause de la réduction des glaces marines constituent des catastrophes locales qui entraînent des difficultés économiques et culturelles. La catastrophe est réelle et tangible, mais elle n’est ni soudaine, ni désastreuse.

La gestion des catastrophes comprend des approches structurelles et non structurelles pour soutenir la réduction du risque, lesquelles approches comprennent le « durcissement » des structures dans le cas des approches structurelles et de la formation, une meilleure planification du territoire et des assurances dans le cas des approches non structurelles. L’infrastructure peut jouer un rôle primordial dans la gestion des catastrophes et des urgences[66]. Étant donné notre dépendance à l’égard des services qu’elle nous rend, et donc notre vulnérabilité en cas d’interruption ou de réduction des niveaux de services, l’infrastructure peut également être l’élément déclencheur d’une catastrophe ou d’une urgence.

Tableau 15 : Catastrophes liées au climat qui ont mis au jour les vulnérabilités locales
ANNÉE	DÉSASTRE ET EMPLACEMENT	COÛT FINANCIER DÉCLARÉ
1925	Inondation : Dawson, Yukon. Un embâcle sur la rivière Klondike et subséquemment sur la rivière Yukon fait monter le niveau d’eau de 1,5 m.	Aucun coût déclaré
1963	Inondation : Hay River, T.N.-O. Des inondations majeures provoquées par des embâcles à Old Town et à Indian Village nécessitent l’évacuation des habitants de Hay River.	5 709 191 $
1974	Inondation : Hay River, T.N.-O. Des inondations provoquées par des embâcles forcent l’évacuation des résidents de West Channel.	Aucun coût déclaré
1974	Tempête : sud-est du Yukon. De fortes pluies en Alaska emportent des sections de routes et des ponts.	4 884 345 $
1979	Inondation : Dawson, Yukon. Un embâcle sur la rivière Yukon fait monter le niveau d’eau de 2 m; 80 % des immeubles de Dawson sont inondés.	4 303 928 $
1982	Inondation : Hay River, T.N.-O.	969 327 $
1982	Inondation : Aklavik, T.N.-O. L’écoulement printanier et les embâcles causent une inondation et des dommages importants..	239 296 $
1985	Inondation : Hay River, T.N.-O. Une crue exceptionnelle de la rivière Hay et des embâcles provoquent de graves inondations qui nécessitent l’évacuation des résidents de West Channel. Un seul blessé a été signalé.	Aucun coût déclaré
1988	Inondation : Norman Wells, T.N.-O. Deux inondations importantes dans les bassins des rivières Laird et Mackenzie, au sud-ouest des Territoires du Nord-Ouest.	7 800 000 $
1989	Inondation : Rivière Liard, T.N.-O. L’inondation, provoquée par de gros embâcles près de Three Mile Island, cause des dégâts dans la collectivité de Fort Liard. Les localités de Fort Simpson et de Hay River sont également endommagées lorsque l’embâcle les atteint. On signale des dommages aux biens personnels, municipaux et territoriaux : plus de 50 maisons sont inondées et 125 personnes sont évacuées.	1 094 778 $
1990	Feux de forêt : Old Crow, Yukon.. Des feux de forêt menacent Old Crow, nécessitant l’évacuation des résidents.	7 963 221 $
1991	Inondation : Old Crow, Yukon. Des embâcles causent le débordement de la rivière Porcupine et l’inondation de la localité d’Old Crow. Plus de la moitié des immeubles subissent des dommages, dont de 32 à 40 maisons, l’église, l’école, la piste de l’aéroport et l’aérogare, le poste de soins infirmiers et le magasin Coop. Des fournitures, des systèmes électriques et des génératrices sont également endommagés.	613 294 $
1992	Inondation : Hay River, T.N.-O. Environ 100 résidents sont évacués parce qu’un embâcle de 10 km à l’embouchure de la rivière Hay cause des inondations.	Aucun coût déclaré
1992	Inondation : Rivières du Yukon (dans le bassin supérieur de la rivière Liard, le bassin de la rivière Teslin, la région de South Canol, les lacs du cours supérieur du fleuve Yukon, la vallée de la rivière Stewart et le lac Bennett). Un manteau neigeux supérieur à la normale et de fortes précipitations, conjugués à une température hivernale élevée, causent des inondations record. L’inondation emporte des routes, endommage des propriétés privées et des réserves, et menace gravement les installations d’aqueducs et d’égouts. Les localités les plus durement touchées sont : Upper Liard, Carmacks, Carcross et Teslin.	252 643 $
1995	Feu de forêt : Région de Sahtu, T.N.-O. Un feu de forêt, allumé par la foudre, s’étend de Fort Norman à Norman Wells, Yellowknife et Deline. Des propriétés provinciales, municipales et privées sont endommagées et des personnes sont évacuées.	3 475 071 $
1998	Feu de forêt : Lac Tibbet, T.N.-O. Un feu de forêt se propageant sur 140 000 hectares a forcé l’évacuation dans le secteur de Ingraham Trail et la route Ingraham Trail elle-même est fermée à la circulation. Le feu a détruit des propriétés privées.	12 044 118 $
1999	Feu de forêt : Burwash Landing, Yukon. Un feu de forêt cause l’évaluation de 69 résidents et touristes de la collectivité de Burwash Landing. L’incendie détruit six maisons et endommage gravement d’autres bâtiments. La route de l’Alaska est fermée entre Beaver Creek et Haines Junction.	922 323 $
2003	Feu de forêt : Norman Wells, T.N.-O. L’état d’urgence est déclaré à Norman Wells lors d’un feu de forêt causé par la foudre. Environ 100 résidents sont évacués par avion et bateau.	Aucun coût déclaré
2005	Inondation : Fort Good Hope, T.N.-O. La montée rapide du ruisseau Jackfish et de la rivière Rabbitskin entraîne l’évacuation de dix familles.	Aucun coût déclaré
Source : Sécurité publique Canada, Base de données canadienne sur les désastres version 4.4. Il est à noter que cette liste présente seulement les désastres saisis dans la base de données nationale.

Clarté des rôles et des responsabilités : le mandat et le cadre des responsabilités de la gestion des catastrophes au Canada sont plus explicites en ce qui concerne les imputabilités et les processus d’intervention et de rétablissement que pour d’autres phases du processus de gestion des catastrophes. Cependant, le déploiement de la Stratégie nationale d’atténuation des catastrophes 2008 du Canada et les investissements fédéraux dédiés à l’infrastructure d’atténuation des catastrophes dans le cadre de Chantiers Canada pourrait changer la donne[67]. En plus d’offrir une compensation aux provinces et territoires pour l’intervention et le rétablissement en cas de catastrophes dans le cadre des Accords d’aide financière en cas de catastrophe, le gouvernement fédéral assume d’importantes responsabilités de gestion des catastrophes dans ses sphères de responsabilité. Le gouvernement conclut souvent des ententes de partenariat avec d’autres gouvernements ou organismes qui sont mieux à même d’intervenir. Les administrations territoriales sont les principaux intervenants responsables en matière de gestion des urgences dans le Nord du Canada, tel que prévu dans les lois de gestion des urgences adoptées par chacune d’entre elles. De plus, les administrations territoriales ont créé certains organismes de réglementation, dont certains assument des responsabilités en matière de gestion des urgences.

Les lois territoriales délèguent la responsabilité de la gestion des urgences aux municipalités, avec des soutiens variables pour la planification municipale d’urgence. Les lois mises à jour du Nunavut en matière de gestion des urgences confient à ses agences, aux conseils municipaux et à certaines entreprises le soin de déterminer les risques dans le cadre de leurs programmes de gestion des urgences. Dans les Territoires du Nord-Ouest, le modèle révisé de planification en cas d’urgence publié en 2008 met l’accent sur la détermination des dangers et l’élaboration d’évaluations de risque pour les collectivités. Le gouvernement du Yukon exige que toutes les collectivités se dotent de stratégies en matière de durabilité, lesquelles peuvent comprendre la détermination et l’évaluation des risques.

Les négociations et la mise en oeuvre de revendications territoriales et les ententes avec les gouvernements autonomes autochtones dans l’ensemble des territoires constituent un autre aspect important des cadres de responsabilité et d’imputabilité en matière de gestion des urgences dans le Nord du Canada. Tel que précisé dans les ententes de revendications territoriales, les administrations autochtones sont les propriétaires de vastes étendues de territoire, et assument une responsabilité conjointe dans la gestion du territoire et des ressources, dans les examens environnementaux et la planification du territoire s’attribuant des responsabilités afin d’assurer une gestion adéquate des urgences dans ces domaines.

Certaines sociétés privées du Nord du Canada assument un rôle important dans la gestion des urgences. Certains secteurs, comme les services de communications, assument un rôle dans la protection de l’infrastructure essentielle et dans la prestation des services essentiels. En outre, les industries engagées dans l’extraction des ressources constituent les joueurs individuels les plus importants possédant à la fois des actifs et des responsabilités. Les responsabilités de ces sociétés en matière de gestion des urgences découlent en partie de leur planification visant à assurer la continuité des affaires, et en partie des exigences règlementaires, même si l’accent est mis sur la protection de leurs propres biens et sur la réduction de leurs responsabilités.

Dans le cadre du programme de la TRNEE, une équipe d’étude a entrepris l’évaluation de l’infrastructure essentielle avec trois collectivités du Nord du Canada (Whitehorse au Yukon; Inuvik dans les Territoires du Nord-Ouest; et Gjoa Haven, au Nunavut), laquelle évaluation a révélé des faiblesses potentielles dans les cadres de responsabilité et d’mputabilité actuels. Il semble y avoir des faiblesses dans la gestion du risque de nature systémique découlant, par exemple, d’interdépendances parmi les types d’infrastructure, lesquelles sont susceptibles d’avoir un effet d’entraînement. La disponibilité des dédoublements dans l’infrastructure essentielle, tels les réseaux de communication et de transmission de l’énergie, représente une stratégie de gestion des risques climatiques. D’un point de vue de gestion des urgences, on ne sait pas à qui il incomberait de déterminer les niveaux appropriés de dédoublement, et la façon dont ils seraient déterminés. Par exemple, quel serait le rôle d’une société privée comme Northwestel, le principal fournisseur de services de communication dans les territoires, par opposition ou par rapport à celui du gouvernement dans l’évaluation des besoins en matière de dédoublements? Qui devrait assumer les frais relatifs à ces dédoublements et comment seraient-ils déterminés? L’ajout de dédoublements représenterait-il un bien public, ce qui exigerait une participation financière gouvernementale et une collaboration entre les ordres de gouvernement?

Souplesse et exécution : au cours des décennies précédentes, la politique de gestion des catastrophes à l’échelle nationale insistait sur la préparation, sur l’intervention et le rétablissement, au détriment de la prévention et de l’atténuation. Le constat général de la tendance haussière des pertes à la suite de catastrophes météorologiques a commencé à motiver un déplacement d’accent qui se reflète dans le préambule de la Stratégie nationale d’atténuation des catastrophes du Canada (SNAC). « À l’échelle nationale et internationale, les catastrophes naturelles sont de plus en plus fréquentes. L’effet cumulatif de ces catastrophes produit d’importantes contraintes de nature personnelle, matérielle et économique pour les personnes, les collectivités et les capacités fiscales de tous les ordres de gouvernement »[68]. Si les décideurs politiques peuvent avoir déjà, par le passé, perçu l’investissement dans la prévention et dans l’atténuation des catastrophes comme une dépense de substitution, étant donné les bénéfices inconnus à court terme, nous observons maintenant une reconnaissance du rendement du capital investi dans les mesures de prévention. La SNAC du Canada le souligne en faisant état de rapports coût-bénéfices des mesures de prévention des inondations en Australie, aux États-Unis et au Royaume-Uni.

Tout en étant justifiables d’un point de vue humanitaire, économique, social, environnemental et culturel, les approches de la gestion des catastrophes fondées sur le risque accordent la priorité à la prévention et à l’atténuation. Au Canada, l’absence de stratégie nationale sur l’atténuation des catastrophes a, par le passé, posé obstacle à la progression de cette approche. Étant donné l’importance qu’elle accorde aux catastrophes naturelles, la SNAC, si elle est financée correctement, pourrait constituer une mesure importante dans la gestion proactive des conséquences du changement climatique au Canada. La stratégie établit l’objectif intergouvernemental partagé « de protéger les vies et de maintenir des collectivités durables et résilientes en favorisant la réduction du risque de catastrophe comme mode de vie », et elle fait de l’adaptation au changement climatique un domaine de coopération future. La SNAC établit également un centre fédéral-provincial-territorial d’excellence en atténuation pour favoriser la mise en oeuvre d’initiatives d’intérêt communes.

Le financement constitue souvent un incitatif à abandonner le statu quo. Par exemple, la SNAC comprend des incitatifs financiers pour atteindre ses objectifs à l’échelle nationale, tandis que le fonds Chantiers Canada sert de moyen de financement des grands projets d’atténuation des catastrophes. Cette situation entraîne quelques conséquences pour le Nord canadien. La formule est calculée par personne, ce qui signifie que l’allocation absolue accordée aux régions à faible densité démographique est faible par rapport aux régions fortement peuplées. L’atténuation des catastrophes fait partie des différents types d’infrastructure admissible; ces types de projet sont susceptibles d’être moins intéressants que les arénas ou les écoles, par exemple. L’idéal serait cependant que les gouvernements encouragent l’intégration des considérations relatives au changement climatique pour toutes les catégories d’infrastructure. L’expérience nous enseigne aussi que le besoin de respecter les procédures détaillées de demande, de tenir des dossiers sur de longues périodes de temps, et d’effectuer des vérifications complètes constitue un élément dissuasif pour les habitants du Nord en raison de leurs capacités limitées à cet égard.

À l’échelon local, dans le Nord du Canada, les contraintes relatives aux capacités humaines et financières peuvent constituer des obstacles au fait de mettre l’accent sur la réduction proactive du risque dans la gestion des urgences (voir encadré 9). Le degré d’inclusion de la prévention et de l’atténuation des urgences dans les plans locaux varie d’un territoire et d’une collectivité locale à l’autre. De façon générale, les administrations locales n’ont peu, voire pas d’incitation, à prioriser la prévention et l’atténuation des urgences et catastrophes; de plus, elles ne disposent habituellement pas des ressources pour mettre en oeuvre les stratégies de réduction des risques. Par exemple, environ 7 des 33 collectivités des Territoires du Nord-Ouest ont pu mettre en oeuvre des plans de gestion des urgences, malgré le fait qu’un modèle de planification des urgences soit disponible depuis plus de sept ans. Dans les petites collectivités éloignées, il est essentiel d’augmenter la capacité et la formation permettant la conception et l’examen de plans de gestion des urgences efficaces et permettant de mettre en oeuvre des mesures préventives adéquates.

Enfin, il existe un type d’incitatif ou de dissuasif qui a trait à la responsabilité. La responsabilité de l’État dans la gestion des risques n’est engagée que lorsqu’un risque a été recensé et inscrit dans une politique à titre de risque à gérer dans le cadre des activités du gouvernement. Autrement dit, même si les gouvernements ne seront pas, règle générale, tenus responsables d’une décision visant à accorder la priorité à la gestion d’une source de risque au détriment d’une autre, une fois qu’un certain risque a été défini et qu’un engagement a été pris quant à sa gestion, le défaut de le faire peut entraîner des conséquences. Cette question peut être particulièrement névralgique à l’échelon local où une importante partie des choix axés sur l’exécution sont pris, même si, dans le Nord du Canada, les administrations territoriales jouent également plusieurs rôles de premier plan dans la prestation des services locaux. Par exemple, le gouvernement du Yukon offre des services de gestion de projets concernant l’infrastructure aux municipalités non organisées dans l’ensemble du territoire[69].

 

ENCADRÉ 9: Les intervenants locaux en milieu nordique ont des opinions variées sur les problèmes de capacité qui pourraient retarder l’adaptation au changement climatique

Dans le cadre de son Programme stratégique d’adaptation au changement climatique, la TRNEE a commandé une étude sur le rôle des gouvernements en matière d’adaptation, tout particulièrement dans le Nord canadien. Dans ses travaux, l’équipe de recherche a notamment réalisé des entrevues téléphoniques auprès des intervenants du Nord en avril 2007. L’entrevue se composait de questions ouvertes portant sur les différents aspects de l’adaptation au changement climatique. Le tableau ci-dessous présente les résultats cumulatifs des réponses à la question : « Quels sont les problèmes de capacité les plus pressants auxquels vous êtes ou serez confrontés en ce qui a trait à l’adaptation au changement climatique? » Ces résultats ne sont pas statistiquement représentatifs des populations du Nord. Ils donnent une indication de la perception des résidents du Nord sur la question au moment de l’entrevue. Quels sont les problèmes de capacité les plus pressants auxquels vous êtes ou serez confrontés en ce qui a trait à l’adaptation au changement climatique? le manque de capacité technique constitue un problème important nous aurons besoin de financement supplémentaire le savoir traditionnel se perd le savoir traditionnel n’est pas pris au sérieux nous devrons investir dans l’éducation pour former une expertise locale si nous perdons le savoir traditionnel et que nous ne disposons pas d’une formation officielle, nous ne serons jamais capables de nous adapter et ne serons jamais à l’aise nulle part

Au cours de la recherche de la TRNEE, les intervenants du Nord ont confirmé la résistance de certaines administrations locales à l’idée de définir ou de s’engager formellement quant à la gestion de certains risques. Les discussions ont permis de déterminer deux types d’obstacles apparentés. Certaines administrations locales hésitent vraisemblablement à confirmer un risque potentiel pour les biens de la collectivité, comme l’augmentation des risques d’inondations à cause des conséquences financières de la gestion de ce risque dans le contexte de budgets déjà serrés. La crainte d’engager sa responsabilité juridique agit également comme obstacle à la reconnaissance officielle d’un risque et à l’adoption de mesures. Dans ce cas, les administrations locales peuvent ne pas avoir confiance en leur capacité de gérer efficacement le risque recensé. Ces constatations laissent croire qu’il serait probablement nécessaire de revoir les incitatifs afin d’encourager les gouvernements qui participent aux décisions opérationnelles à s’occuper de la gestion des risques climatiques. Les options envisagées peuvent prévoir l’adaptation des lois afin d’obliger des gestes d’adaptation et de permettre la participation du secteur privé dans la prestation de services privés, au besoin.

Le rôle des renseignements relatifs au climat : à l’échelle d’une collectivité, la première étape d’une bonne méthode de gestion des urgences est la détermination des dangers et des risques pour les biens, ce qui peut constituer la base d’un plan communautaire. Un plan de cette nature peut demeurer pertinent pendant plusieurs années, mais il doit offrir la souplesse nécessaire pour permettre l’intégration de nouveaux renseignements. Dans le Nord canadien et ailleurs au Canada, un plan de gestion des urgences comprendrait probablement les dangers reliés au climat, les menaces que ceux-ci posent, et une évaluation du risque relié à chaque menace qui serait susceptible de se manifester sous forme d’une urgence ou d’une catastrophe particulière[70]. Ainsi, les responsables de la gestion des urgences constituent un groupe d’usagers de renseignements climatiques pouvant comprendre des observations de changements environnementaux, des projections de changements des conditions climatiques et des renseignements sur les impacts attribuables au changement climatique. Les renseignements sur les infrastructures disponibles et les interdépendances entre les systèmes d’infrastructure sont également d’une importance capitale.

Les recherches de la TRNEE révèlent une série de problèmes portant sur l’adéquation et l’accessibilité des données et des renseignements climatiques fiables pour la gestion des urgences. Par exemple, les intervenants estiment que les facteurs suivants nuiront à la planification de la gestion des urgences : la réduction des engagements du gouvernement à l’égard des systèmes d’observation et de surveillance, le manque de renseignements sur les changements que subit le pergélisol et les faiblesses des projections relatives au changement climatique en matière de résolution spatiotemporelle. À cet égard, il faudra faire face au défi que représente la nature problématique de la surveillance des valeurs extrêmes lorsqu’on est en présence d’un système de collecte de données dispersé géographiquement, mal entretenu et restreint quant aux paramètres météorologiques qu’il est en mesure d’évaluer avec fiabilité. Les types de valeurs extrêmes qui peuvent entraîner des interruptions catastrophiques des systèmes d’infrastructure surviennent parfois sur des périodes pendant lesquelles il n’y a aucune surveillance. De même, les modèles climatiques actuels n’ont pas encore réussi à projeter les valeurs extrêmes à l’échelle spatiale qui seraient les plus utiles aux gestionnaires d’infrastructure essentielle et gestionnaires d’urgence. Plusieurs semblent aussi apprécier la capacité de produire les renseignements à l’échelle locale et de les rendre disponibles à l’échelle régionale, ce qui risque d’exiger une augmentation de la capacité et de la formation.

Au Canada et à l’échelle internationale, on commence à discuter du besoin de soutien aux décisions relatives au climat et des types de renseignements sous-jacents. Cette question est en partie attribuable aux obstacles rencontrés ou perçus par les décideurs dans les secteurs sensibles au climat, comme la gestion des catastrophes, la planification du territoire et la gestion des ressources naturelles, en ce qui concerne l’obtention des renseignements pertinents à l’adaptation au changement climatique et l’intégration de ces renseignements aux plans et aux décisions. Un des obstacles les plus courants est le manque de renseignements locaux. Étant donné les incertitudes quant à la projection du climat dans l’avenir, il est peu probable de pouvoir atteindre le niveau de détails requis par ceux qui se servent des renseignements. Les professionnels devront adapter leurs cadres analytiques et décisionnels en fonction de l’incertitude.

Prise en considération d’un climat en changement : au cours des dernières années, la reconnaissance internationale des synergies et des complémentarités entre l’adaptation au changement climatique et la réduction du risque de catastrophes (naturelles) a connu une nette augmentation, particulièrement dans le contexte du soutien aux efforts des pays en voie de développement. Conscientes des liens entre les deux programmes, la communauté des personnes intéressées à la réduction du risque de catastrophe et la communauté des personnes intéressées à l’adaptation au changement climatique commencent à collaborer, d’abord en partageant les leçons tirées.

Dans le Nord canadien (et probablement ailleurs au Canada), le peu d’interaction entre la communauté des personnes intéressées à la gestion des catastrophes et d’urgence et la communauté des personnes intéressées à l’adaptation au changement climatique présente un obstacle à l’intégration des aspects de changements climatiques à la gestion des catastrophes et d’urgences. Une gestion efficace des urgences et des catastrophes possède le potentiel d’offrir certaines mesures et méthodes dont les gouvernements ont besoin pour gérer de façon proactive les risques climatiques, donc d’aider à donner de l’importance à l’adaptation au changement climatique. Même s’il est de notoriété publique que le Nord canadien est particulièrement vulnérable aux impacts du changement climatique, peu d’analyses systématiques ont été faites pour évaluer le potentiel d’urgences ou autres catastrophes que le changement climatique peut susciter.

Les professionnels de l’infrastructure nordique et les gouvernements reconnaissent le besoin d’effectuer d’autres évaluations approfondies des risques à la lumière du changement climatique, tel que le démontrent les consultations de la TRNEE. Même si les participants ont été en mesure de relier les risques prévus relatifs au changement climatique à la prestation de l’infrastructure essentielle dont bénéficient leurs collectivités, certains participants ont démontré un manque de connaissance à l’égard des types de renseignements relatifs au changement climatique, des outils d’aide à la prise de décisions et des approches permettant d’évaluer les risques relatifs à l’infrastructure essentielle. Les niveaux de conscience à cet égard varient d’une collectivité à l’autre, variation directement reliée à la taille et aux ressources de chacune.

Ce manque de connaissance parmi les professionnels du Nord et les représentants du gouvernement peut bien refléter un plus vaste problème de connaissance de la façon d’intégrer les tendances relatives au climat et les renseignements sur le changement climatique avec l’évaluation et la gestion des risques reliés à l’infrastructure. L’industrie de l’assurance peut constituer un partenaire de premier plan en raison de son expertise en gestion du risque et, de plus en plus, de la création d’un modèle de risque relatif au climat. Elle partage également avec les spécialistes de la gestion des catastrophes et des urgences l’objectif de réduire les pertes en vies humaines et en biens. Par contre, il existe peu ou pas de preuve au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest ou au Nunavut (ou dans la plupart des provinces, en fait) de liens significatifs entre les responsables de la gestion des catastrophes et des urgences et l’industrie de l’assurance. Une entente officielle pourrait aider les gouvernements à surveiller les changements dans la protection offerte par l’industrie de l’assurance privée, y compris la proportion de propriétaires immobiliers qui se procurent une protection, les nouvelles protections offertes par l’industrie ou les protections en vertu desquelles les compagnies d’assurance anticipent les changements de prix ou de disponibilité. La motivation de l’industrie de l’assurance privée pour ce genre de collaboration risque d’être élevée si elle comporte des avantages commerciaux pour l’industrie.

5.5 Observations et répercussions

La recherche, l’analyse et les consultations des intervenants faites par la TRNEE nous permettent de cibler plusieurs problèmes fondamentaux que pose la gestion efficace des risques reliés au climat pour l’infrastructure nordique, lesquels doivent être traités :

• le peu de rétroaction entre les scientifiques et les fournisseurs de données, les professionnels de l’infrastructure et les décideurs à plusieurs niveaux décisionnels, ce qui constitue un obstacle à la détermination des problèmes et à la mise en oeuvre de solutions;
• le manque d’attention des institutions nationales, comme les codes et normes nationaux, aux intérêts ou conditions nordiques;
• les écarts de disponibilité et d’accessibilité des données et des renseignements qui constituent la base de la gestion du risque pour l’infrastructure et la prévention des pertes, comme les impacts actuels et prévus du changement climatique, et des données sur l’offre et les projections de la demande en matière d’infrastructure;
• une capacité inégale, au sein des pouvoirs publics et entre eux, d’évaluer les risques climatiques pour l’infrastructure, et d’élaborer, mettre en oeuvre et appliquer des normes et des mesures d’atténuation du risque.

Les discussions qui suivent passent en revue nos observations sur les trois mécanismes reposant sur le risque. Nous étudions également les liens entre ces mécanismes qui pourraient être mieux exploités.

CNIC

Le Nord canadien est désavantagé par les processus et produits nationaux des CNIC. Les prémisses et intérêts économiques motivant la création et le renouvellement des CNIC ont principalement trait aux conditions et aux intervenants méridionaux. Les CNIC ne tiennent pas suffisamment compte des conséquences du climat nordique sur les matériaux de construction, des conditions environnementales et des réalités socio-économiques (qui influencent, par exemple, la planification de l’entretien et des réparations). Plusieurs CNIC ne précisent pas adéquatement la façon dont les approches, méthodes et processus peuvent devoir être ajustées pour être utilisables dans le Nord canadien. Ceci entraîne des carences de protection des technologies et intérêts nordiques. Les contraintes en termes de ressources financières et humaines constituent des obstacles à la participation des intervenants du Nord dans les processus nationaux des CNIC.

Il y a déjà des carences dans les données et dans les renseignements à entrer dans les CNIC pour le Nord du Canada. En raison du développement économique relativement timide qui a eu lieu à ce jour dans le Nord du Canada et de la faible densité de la population, il n’y avait pas de demande pour des données et renseignements supplémentaires ou de meilleure qualité. Le changement climatique et l’augmentation de l’attention géopolitique sur le Nord jettent de la lumière sur cette faiblesse. La communauté des ingénieurs du Canada est de plus en plus consciente et comprend de mieux en mieux l’importance de l’adaptation au changement climatique, quoiqu’en matière de changements réels de conception d’ingénierie, le travail ne fait que commencer. Les fournisseurs de renseignements sont aux prises avec le défi de mettre à jour les CNIC afin de refléter l’état actuel du climat, et ils élaborent des processus pour permettre une évolution plus rapide des CNIC pour tenir compte des réalités futures en matière de climat. Pendant ce temps, le recours aux pratiques exemplaires et au jugement professionnel peut manquer de constance, et les carences de codification de ces pratiques inhibent la diffusion des leçons qu’on en a tirées.

En se fiant sur des CNIC moins formels et sur l’expérience, les professionnels de l’infrastructure du Nord disposent de la souplesse nécessaire pour adapter leurs décisions en matière de conception, de construction et d’entretien aux circonstances du Nord. Il faut tirer un maximum de profit du savoir traditionnel et des collectivités nordiques, à titre de sources de renseignements historiques et à titre d’acteurs dans la surveillance des efforts.

Les CNIC n’ont toujours pas eu de rôle à jouer sur l’évolution de la gestion des risques liés au climat, mais il pourrait en être autrement, pour certaines raisons. Dans la mesure où les CNIC s’avèrent inadéquats dans un climat en mutation, ils jouent un moindre rôle dans l’indemnisation des professionnels de l’infrastructure contre les poursuites judiciaires. La prise de conscience à l’égard de cette question pourrait susciter des efforts afin de s’assurer que les CNIC se tiennent au diapason de l’évolution des profils de risque attribuable à un climat en mutation. L’industrie de l’assurance témoigne d’un intérêt indéniable à cet effet, qui pourrait prendre la forme d’un rôle dans le partage des méthodes de gestion du risque et des outils d’aide à la décision à l’appui de l’intégration des risques climatiques dans les pratiques courantes.

Enfin, le Canada n’est pas seul dans ses tentatives visant à préciser les conséquences d’un climat en mutation pour la gestion de l’infrastructure, nommément les CNIC. Par exemple, le livre blanc sur l’adaptation de la Commission européenne comprend « Évaluer la possibilité d’intégrer les incidences du changement climatique dans les normes de construction (par ex. : les eurocodes) » dans sa liste des nombreux gestes prioritaires à poser[71]. Les organismes d’élaboration des CNIC canadiens ont l’occasion de jouer un rôle de chef de file dans la conception des solutions d’adaptation à l’échelle internationale.

Assurances

L’industrie de l’assurance doit jouer un rôle défini à long terme pour appuyer la gestion du risque climatique dans le Nord canadien. L’assurance est un moyen généralement bien compris et efficace pour évaluer le risque potentiel et en déterminer le coût approprié, ce qui crée des incitatifs à la modification des comportements et des pratiques. Les assureurs disposent de données et de renseignements bien pertinents pour l’évaluation des risques à moyen et à long terme que pose un climat en mutation, y compris les frais que de tels risques peuvent représenter pour l’infrastructure, tant d’une perspective « d’intérêt public » que d’une perspective privée. Par contre, les contrats d’assurance de biens sont d’une durée habituelle d’un an et peuvent par conséquent ne pas transmettre le signal de long terme nécessaire pour catalyser des modifications sociales plus importantes, comme un retrait coordonné des zones côtières.

La tendance générale est de se fier à l’industrie de l’assurance comme communicateur efficace du risque et, ainsi, comme instrument d’une prise de décision « rationnelle » ou axée sur le risque. Cependant, la qualité des données et des renseignements dont les compagnies d’assurance disposent pour calculer des primes proportionnelles au risque influence fortement son utilité à titre de mécanisme de réduction du risque. En raison du caractère éloigné du Nord canadien et de la dispersion de sa population, il peut être plus onéreux et difficile de calculer les risques climatiques et physiques pour l’infrastructure et pour les services afférents. Cette réalité, jumelée à la taille modeste du marché nordique par rapport à l’ensemble des protections souscrites au Canada, peut inciter les compagnies d’assurance à offrir des protections qui ne reflètent pas la portée et l’ampleur des risques réels du Nord, y compris ceux qui ont trait au changement climatique. La solution réside dans l’étude détaillée de la façon dont un climat en mutation et la modification des pratiques d’assurance peuvent influencer l’abordabilité, l’accessibilité et la qualité des protections pour les foyers, les entreprises et les administrations régionales et locales.

Les possibles problèmes de responsabilité font ressortir l’importance d’un engagement de l’ensemble des groupes de spécialistes et des secteurs privé et public. Par exemple, une recherche effectuée pour la TRNEE sur la question de responsabilité indique que la plupart des politiques de responsabilité professionnelle actuelles sont susceptibles de comprendre les risques de l’infrastructure reliés à la dégradation du pergélisol, mais cette question n’a pas encore été traitée par les tribunaux. Du point de vue de l’assurance des biens, le risque lié au pergélisol est, pour le moment, inassurable.

Au Canada, le secteur public et le secteur privé n’ont pas encore été amenés à envisager sérieusement la possibilité de nouveaux modèles d’assurance du risque, comme un partenariat public-privé, ou même l’intérêt d’une protection d’assurance obligatoire, afin de garantir la capacité de s’assurer dans un climat en mutation. La surveillance par les gouvernements de l’industrie de l’assurance se limite principalement à des considérations de solvabilité. Pendant ce temps, l’industrie n’a pas été un ardent tenant d’améliorations à la surveillance, à l’analyse ou au partage de renseignements de nature environnementale dans le Nord du Canada ou ailleurs au pays. De même, l’industrie est, à ce jour, demeurée principalement concentrée sur ses propres modèles, au lieu d’établir des liens avec les groupes de spécialistes dont les décisions axées sur le risque en matière de changements climatiques auront d’importantes répercussions sur l’atteinte des objectifs du secteur des assurances et des objectifs du bien-être public.

Gestion des catastrophes

Dans un contexte dans lequel des changements sociaux, économiques et climatiques se produisent et sont prévus pour le Nord du Canada, il y a des avantages évidents à intensifier les initiatives de prévention et d’atténuation des catastrophes dans la région. Le rythme du réchauffement et de la modification des autres paramètres du climat, l’exposition de l’infrastructure physique à de tels changements, le nombre restreint de dédoublements dans plusieurs systèmes d’infrastructure du Nord, et la nature généralement éloignée des collectivités nordiques sont autant de raisons à l’appui d’une réduction proactive du risque de catastrophe.

Le fait de permettre des processus de prévention et d’atténuation des catastrophes s’étend à l’échelle nationale et peut aider l’intégration du risque climatique à la gestion des catastrophes. Il est essentiel de s’assurer que les régions et les localités disposent des moyens pour y parvenir. Dans le Nord canadien, là où il faut mettre des heures, voire des jours, pour se rendre d’une collectivité à l’autre, la planification de la gestion des catastrophes requiert une plus grande autonomie que pour des collectivités reliées. Cependant, plusieurs petites collectivités nordiques éloignées ne disposent pas des ressources humaines et financières nécessaires ni de l’accès aux renseignements pertinents pour effectuer le genre d’évaluation des dangers et pour mettre en oeuvre les stratégies de réduction des risques recommandées par les experts de la gestion des catastrophes. Les niveaux de connaissance relativement aux types de renseignements et d’approches disponibles ou nécessaires pour intégrer les aspects climatiques à la gestion des catastrophes varient également d’une collectivité à l’autre.

Les niveaux restreints de dédoublement des systèmes d’infrastructure présentent de véritables obstacles à une gestion efficace des catastrophes, ce que le changement climatique pourrait aggraver. Un manque de dédoublement dans l’infrastructure des transports, des communications et de l’énergie des centres urbains nordiques les rend plus vulnérables aux effets possibles des dangers naturels que leurs homologues du Sud. Par exemple, une fermeture prolongée de l’artère principale de circulation terrestre permettant l’accès à Yellowknife ou à Whitehorse, jumelée à la fermeture simultanée des aéroports locaux, pourrait poser un problème d’accès aux biens et services de base. Il en va de même pour la fermeture d’un carrefour de transport éloigné dont une collectivité nordique peut être très dépendante pour organiser la livraison de biens, comme l’est Vancouver pour Whitehorse. Dans le contexte du changement climatique et des changements afférents dans des conditions météorologiques extrêmes, la clarification des niveaux adéquats, des rôles et responsabilités des dédoublements d’infrastructure pour le Nord canadien deviendra de plus en plus importante.

Liens entre les mécanismes axés sur le risque

Chaque mécanisme dispose de son propre groupe d’experts et de son propre cadre habilitant. Cependant, le recours efficace à ces trois mécanismes peut renforcer l’adaptation et permettre d’établir une culture de réduction des risques de nature climatique. Les interrelations sont soulignées par quelques exemples.

Le respect des CNIC est la base de l’assurance-responsabilité (voir la figure 6). Par conséquent, les compagnies d’assurance ont intérêt à soutenir les efforts visant à modifier les CNIC afin de tenir compte d’un climat en mutation, car elles ont le potentiel d’améliorer leur tarification et le profilage du risque. Pendant ce temps, les compagnies d’assurance élaborent des outils d’analyse pour améliorer leur évaluation du risque dans le contexte du changement des modèles d’extrêmes climatiques. Les compagnies d’assurance pourraient partager ces outils et ces renseignements avec le milieu CNIC afin qu’il puisse intégrer les risques liés au climat à la rédaction de codes et de normes. Les compagnies d’assurance, de leur côté, auraient avantage à rechercher les pannes et les dommages
à l’infrastructure reliés au déploiement ou à l’application inefficace des CNIC.

 

Le déploiement et l’application efficaces des CNIC réduisent le risque de panne d’infrastructure et des dommages afférents aux personnes et aux biens, advenant une catastrophe ou une urgence (voir la figure 7). Comme les compagnies d’assurance, les experts de la gestion des catastrophes disposent d’un incitatif pour soutenir les modifications aux CNIC pour qu’ils reflètent mieux les profils de risque des climats en mutation. Les renseignements, comme les pannes et dommages à l’infrastructure attribuables aux faiblesses des CNIC, permettent d’élaborer et de vérifier des plans de gestion communautaire d’urgence qui insistent sur l’importance d’une meilleure transparence chez les experts des CNIC.

Les plans de gestion des catastrophes mettant l’accent sur la prévention peuvent réduire la vulnérabilité de l’infrastructure aux pertes économiques et sociales, ce qui entraînerait une réduction des paiements d’assurance, ce qui serait probablement fort intéressant pour les compagnies d’assurance (voir la figure 8). Le recours à l’assurance comme mécanisme de promotion d’un comportement d’adaptation constitue un autre motif de collaboration entre les milieux de gestion des catastrophes et de l’assurance, comme le démontre l’exemple de FireSmart cité plus haut. Enfin, l’expertise des compagnies d’assurance dans l’évaluation du risque, y compris dans l’évaluation du risque climatique et dans le recours à de nouvelles approches pour tenir compte des conditions météorologiques changeantes pourrait aider à l’élaboration de plans de gestion des catastrophes et des urgences.

 

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Notes

58 ------

59 La section sur les CNIC est tirée de Steenhof et Mortimer (2008) - un rapport commandé par la TRNEE.

60 Pour un exemple de processus d’élaboration des normes sur lequel se base l’Association canadienne de normalisation, voir http://construction.csa.ca/dev_process.asp (en anglais seulement).

61 Voir le sommaire du Plan d’entreprise 2009-2010 à 2013-2014 du Conseil canadien des normes à http://www.scc.ca/Asset/
iu_files/SCC_CorpPlan_E_Summary.qxd_Layout_1.pdf.

62 Les normales climatiques résument les conditions climatiques observées dans un endroit donné pendant une période donnée. Environnement Canada estime que les normales climatiques reposent sur un période de 30 ans, une période considérée comme suffisante pour égaliser une variabilité annuelle (Lemmen et al. 2008).

63 Bien que nous nous concentrions sur l’assurance de biens et l’assurance-responsabilité, il existe toute une autre gamme de mécanismes de transfert de risques. Sur les marchés d’assurance traditionnelle, l’acheteur de la couverture verse à l’assureur une prime en échange d’une indemnité pour faire face à une certaine catégorie de risque ou une perte particulière. En revanche, d’autres mécanismes de transfert du risque s’appuient sur des instruments du marché des capitaux comme les produits dérivés, les contrats à terme, les options, les swaps, la réassurance financière, la réassurance de risque délimité, les sidecars, ou les obligations catastrophe. Un débat national sur le réchauffement climatique examine à l’heure actuelle le rôle potentiel des mécanismes de transfert des risques, par exemple la météo indexée sur l’assurance, par la protection des personnes et des moyens de subsistance contre les risques climatiques dans les pays en développement. Voir http://www.climate-insurance.org/upload/Climate_Society_Final.pdf (en anglais seulement)

64 Cette section est principalement tirée de Kovacs et al. (2008), une étude commandée par la TRNEE.

65 Voir l’histoire de Lehmann du 19 avril 2009 dans l’E & E Reporter, Insurance: State regulators repeatedly clash on national plan for catastrophes.

66 Par exemple, les dédoublements dans la grille d’alimentation électrique et la présence d’une source d’alimentation de remplacement (prévention/ atténuation); les routes de transport qui permettent l’acheminement rapide des stocks d’urgence (préparation); des ports d’où entreprendre le nettoyage de déversements de pétrole (réaction); des abris d’urgence pour l’hébergement pendant le rétablissement (rétablissement).

67 Voir l’Annexe A pour connaître les engagements financiers relatifs à Chantiers Canada.

68 http://www.securitepublique.gc.ca/prg/em/ndms/strategy-fra.aspx consulté le 30 avril 2009.

69 http://www.community.gov.yk.ca/landdevelopment/index.html (en anglais), consulté le 30 avril 2009.

70 De plus en plus, les lois provinciales et territoriales en matière de gestion des urgences exigent la détermination des dangers et des risques afférents. En conséquence de cette tendance, le gouvernement fédéral (Environnement Canada) rédige des renseignements sur le risque de dangers liés au climat à l’intention des autres ordres de gouvernement. Le site Web du Réseau canadien sur les dangers atmosphériques (www.hazards.ca) fournit des données sur le climat et les dangers qu’il pose, sur les événements passés et affichera, dans un an ou deux, des éléments d’orientation sur les dangers possibles résultant de changements climatiques à venir.

71 Commission européenne (2009).